🟧 Commission Nationale Consultative des Droits de l’Homme, projet de dĂ©claration sur l’Ă©tat d’urgence sanitaire

1. Consciente de la gravitĂ© de la situation sanitaire, la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) s’inquiĂšte nĂ©anmoins de la mise en Ɠuvre de l’Ă©tat d’urgence sanitaire (EUS), Ă  compter du 17 octobre 2020 (1) et de l’autorisation de le proroger jusqu’au 16 fĂ©vrier 2021 par la loi du 14 novembre 2020 (2).

2. L’Ă©tat d’urgence sanitaire habilite le Gouvernement Ă  adopter par dĂ©cret des mesures gĂ©nĂ©rales gravement restrictives de droits et libertĂ©s. La CNCDH rappelle qu’un tel Ă©tat d’exception ayant pour objet la dĂ©rogation au cadre juridique de l’Etat de droit, sa mise en Ɠuvre exige un encadrement strict, en particulier quant au caractĂšre exceptionnel des circonstances, Ă  son impact sur la vie de la Nation, ainsi qu’Ă  sa durĂ©e (3).

3. La reprise du dĂ©veloppement de l’Ă©pidĂ©mie de covid-19 Ă©tait une hypothĂšse envisagĂ©e, notamment par le ComitĂ© de scientifiques (4). Par ailleurs, l’impact de l’Ă©pidĂ©mie sur le fonctionnement des institutions publiques n’est en aucun cas comparable Ă  ce qu’il Ă©tait au printemps 2020. DĂ©sormais, les deux AssemblĂ©es peuvent se rĂ©unir normalement et les restrictions Ă  leur fonctionnement rĂ©gulier ne peuvent plus ĂȘtre justifiĂ©es.
Le recours Ă  l’EUS prĂ©occupe la CNCDH, qui y voit l’illustration du recours systĂ©matique Ă  un rĂ©gime d’exception quel que soit le nom qu’on lui donne. Ainsi, au cours des cinq derniĂšres annĂ©es, des rĂ©gimes d’exception se sont appliquĂ©s pendant prĂšs de deux ans et demi (5). Le respect de la compĂ©tence exclusive du Parlement pour restreindre par des normes gĂ©nĂ©rales et abstraites les droits et libertĂ©s implique de limiter le recours Ă  l’Ă©tat d’urgence sanitaire aux seules situations dans lesquelles le Parlement ne peut se rĂ©unir.

4. La CNCDH regrette que le Parlement se soit dessaisi en habilitant le Gouvernement Ă  rĂ©tablir, prolonger voire adapter par ordonnances des mesures adoptĂ©es sur la base de la loi du 23 mars 2020. Le Gouvernement peut de nouveau dĂ©roger Ă  des rĂšgles d’organisation judiciaire et de procĂ©dure pĂ©nale, restreignant ainsi les garanties de procĂšs Ă©quitable (contradictoire, publicitĂ©, droits de la dĂ©fense) (6) comme il l’a fait dans l’ordonnance du 18 novembre 2020, notamment en Ă©tendant la possibilitĂ© de recours Ă  la visioconfĂ©rence sans recueillir l’accord des parties (article 2) (7). Le Conseil constitutionnel a interprĂ©tĂ© strictement la facultĂ© accordĂ©e au Gouvernement en estimant que cette habilitation « Ă  prolonger ou Ă  rĂ©tablir les mesures mentionnĂ©es au paragraphe prĂ©cĂ©dent ou Ă  les modifier » devait n’ĂȘtre considĂ©rĂ©e comme applicable que « dans la seule mesure nĂ©cessaire, d’une part, Ă  cette prolongation ou ce rĂ©tablissement et, d’autre part, Ă  leur adaptation aux conditions particuliĂšres de l’Ă©tat de la situation sanitaire. En outre, l’unique objet des ordonnances ainsi adoptĂ©es ne peut ĂȘtre que de remĂ©dier aux consĂ©quences de la propagation de l’Ă©pidĂ©mie de covid-19 et des dĂ©cisions prises pour limiter cette propagation » (8). La CNCDH s’inquiĂšte de l’Ă©tendue du cumul rĂ©sultant de ces habilitations et de la prorogation de l’Ă©tat d’urgence sanitaire.

5. La CNCDH rappelle que, si des mesures limitatives de droits et libertĂ©s peuvent ĂȘtre prises compte tenu de situations exceptionnelles, c’est Ă  la condition qu’elles respectent les principes de nĂ©cessitĂ©, d’adaptation et de proportionnalitĂ©.
Le Gouvernement justifie les mesures prises par l’Ă©tendue de l’Ă©pidĂ©mie de covid-19 et ses effets sur l’organisation de la santĂ© publique, sur la base d’indicateurs qui sont de facto devenus des critĂšres de dĂ©cisions en matiĂšre de restriction des droits et libertĂ©s. La CNCDH s’interroge sur la lĂ©gitimitĂ© de mesures de restrictions des droits et libertĂ©s non fondĂ©es sur un choix du lĂ©gislateur, ainsi que sur la fiabilitĂ© du systĂšme de remontĂ©e des donnĂ©es (9).
Faute d’indicateurs fiables et Ă©laborĂ©s de façon transparente, c’est la confiance des citoyens dans les pouvoirs publics qui est en jeu.

6. La CNCDH rappelle que le caractĂšre de nĂ©cessitĂ© des mesures restrictives de droits et libertĂ© oblige le Gouvernement Ă  ne retenir que des mesures absolument indispensables Ă  la lutte contre l’Ă©pidĂ©mie s’agissant du choix des activitĂ©s objet de restrictions.

7. La CNCDH exprime à nouveau ses inquiétudes sur le traçage numérique (10). Le remplacement de stop-covid par tous-anti-covid ne constitue en rien une réponse de nature à rassurer quant au respect de la vie privée et du secret médical.

8. La CNCDH rappelle Ă©galement que certaines mesures restrictives de libertĂ©, comme le confinement ou le couvre-feu, ont des effets dĂ©mesurĂ©s sur les personnes les plus prĂ©caires. En ce sens, elle regrette le peu d’enseignements tirĂ©s du premier confinement. La commission est prĂ©occupĂ©e par certaines informations alarmantes faisant Ă©tat de restrictions Ă  l’accĂšs aux droits, en particulier aux soins, des plus fragiles notamment de personnes ĂągĂ©es, de celles en situation de handicap, des migrants, des travailleurs prĂ©caires, des personnes vivant dans la pauvretĂ©, sans abri ou vivant dans des campements
 Elle s’alarme d’Ă©ventuelles sanctions du non-respect par les personnes testĂ©es positives ou cas contacts de leur obligation d’isolement, ce qui pourrait dissuader du recours au dĂ©pistage et crĂ©erait un prĂ©cĂ©dent dangereux en matiĂšre de lutte contre des infections transmissibles. Elle dĂ©plore Ă©galement les conditions sanitaires dans certains lieux de privation de libertĂ© (Ă©tablissements pĂ©nitentiaires, centres de rĂ©tention administrative, zones d’attente
).

9. Elle constate que les moyens humains et matĂ©riels de l’hĂŽpital public n’ont pas Ă©tĂ© renforcĂ©s Ă  hauteur des besoins, entraĂźnant des dĂ©programmations d’interventions et retardant les diagnostics, crĂ©ant ainsi un autre risque sanitaire. Elle s’alarme que des fermetures de lits soient encore prĂ©conisĂ©es (11). Enfin, elle s’Ă©meut du manque de prise en compte des questions liĂ©es Ă  la santĂ© mentale et de l’impact des mesures de confinement sur les personnes isolĂ©es ou hospitalisĂ©es.

10. La CNCDH est prĂ©occupĂ©e Ă©galement par les atteintes aux droits sociaux, notamment de celles pouvant rĂ©sulter de l’habilitation Ă  remettre en vigueur, Ă  prolonger ou Ă  adapter par ordonnance des mesures dĂ©jĂ  adoptĂ©es en application de la loi du 23 mars 2020 (12).
La CNCDH regrette l’absence d’un vĂ©ritable dialogue social lors de l’adoption de ces dispositions.

11. La CNCDH rappelle (13) que les dĂ©rogations aux droits et libertĂ©s adoptĂ©es sur le fondement de l’EUS doivent ĂȘtre conformes Ă  l’article 15 de la Convention europĂ©enne des droits de l’homme et Ă  l’article 4 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, et s’inquiĂšte Ă  nouveau de l’absence de toute notification de dĂ©rogation par la France (14).

12. La CNCDH souligne que le recours Ă  l’Ă©tat d’urgence sanitaire, ainsi que la multiplication du recours aux ordonnances, renforcent la concentration des pouvoirs entre les mains de l’exĂ©cutif et contribuent aussi Ă  un sentiment de distance, voire de dĂ©fiance, entre les citoyens et les pouvoirs publics.

13. La CNCDH rappelle, par ailleurs, que, dĂšs lors que la situation sanitaire ne justifierait plus la mise en Ɠuvre de ce rĂ©gime d’exception, le Gouvernement devrait sans dĂ©lai y mettre un terme, le cas Ă©chĂ©ant sur les parties du territoire oĂč il ne serait pas strictement nĂ©cessaire. De mĂȘme, il devrait ĂȘtre mis fin « sans dĂ©lai lorsqu’elles ne sont plus nĂ©cessaires » (15) aux mesures restrictives de libertĂ©s adoptĂ©es, le cas Ă©chĂ©ant pendant la durĂ©e de l’Ă©tat d’urgence sanitaire (16).


(1) Décret n° 2020-1257 du 14 octobre 2020.
(2) Décision n° 2020-808 DC.
(3) CNCDH, 28 avril 2020, Avis « Etat d’urgence sanitaire etet Etat de droit » (JO n° 0108 du 3 mai 2020, texte n° 49).
(4) Article L. 3131-19 du CSP.
(5) Etat d’urgence de la loi de 1955 appliquĂ©e dans le cadre de la lutte antiterroriste du 13 novembre 2015 au 1 novembre 2017, Ă©tat d’urgence sanitaire du 23 mars au 10 juillet 2020, rĂ©gime d’exception non dĂ©nommĂ© du 11 juillet au 16 octobre 2020 (CNCDH, 23 juin 2020, DĂ©claration relative au projet de loi organisant la sortie de l’Ă©tat d’urgence sanitaire, JO 28 juin 2020, texte n° 76), Ă©tat d’urgence sanitaire Ă  partir du 17 octobre 2020 et au moins jusqu’au 16 fĂ©vrier 2021).
(6) Art. 10 de la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 renvoyant Ă  l’article 11 I 2° c) de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020.
(7) L’ordonnance n° 2020-1401 du 18 novembre 2020 portant adaptation des rĂšgles applicables aux juridictions judiciaires statuant en matiĂšre pĂ©nale prĂ©voit Ă©galement la multiplication des restrictions apportĂ©es Ă  la publicitĂ© (article 4) et l’extension du juge unique Ă  toutes les juridictions par un dĂ©cret constatant la persistance d’une crise sanitaire de nature Ă  compromettre le fonctionnement des juridictions (article 6).
(8) Décision n° 2020-808 DC du 13 novembre 2020, par. 32.
(9) Voir le communiqué de Santé publique France du 5 novembre qui fait état de « difficultés rencontrées dans la remontée des données depuis le 28 octobre » : (https://www.santepubliquefrance.fr/presse/2020/point-epidemiologique-intermediaire-covid-19-du-5-novembre-des-indicateurs-hospitaliers-en-hausse)
(10) Voir CNCDH, 28 avril 2020, Avis sur le suivi numérique des personnes (JO 3 mai 2020, texte n° 50).
(11) Voir par exemple, préconisant des fermetures de lit, https: //www.ccomptes.fr/system/files/2020-10/OCR2020-20.pdf
(12) Art 10 de la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 renvoyant Ă  l’article 11 I b) de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020.
(13) CNCDH, 28 avril 2020, Avis « Etat d’urgence sanitaire et Etat de droit », JO 3 mai 2020, texte n° 49.
(14) Sur l’application de l’art. 15 de la CEDH en pĂ©riode de covid-19, voir la liste des notifications effectuĂ©es par les Etats : https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/webContent/62111354)
(15) CSP, art. L. 3131-15 et L. 3131-16.
(16) CNCDH, 28 avril 2020, Avis « Etat d’urgence sanitaire et Etat de droit » ; CNCDH, 26 mai 2020, Avis « Prorogation de l’Etat d’urgence sanitaire et libertĂ©s ».


JORF n°0288 du 28 novembre 2020, texte n° 110