🟧 Avis n° HCFP-2023-8 du 22 septembre 2023 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sĂ©curitĂ© sociale pour l’annĂ©e 2024

Références

NOR : HCFX2325648V
Source : JORF n°0225 du 28 septembre 2023, texte n° 120

Article

 

Synthèse
Le Haut Conseil considère que le scĂ©nario macroĂ©conomique du Gouvernement pour 2023 est plausible. Grâce Ă  une croissance plus dynamique qu’attendu au 2e trimestre, la prĂ©vision du Gouvernement (+ 1,0 % en moyenne annuelle), inchangĂ©e, n’est dĂ©sormais plus au-dessus de la fourchette des estimations disponibles. La prĂ©vision d’inflation, quoiqu’encore un peu faible, et celle de masse salariale sont elles aussi plausibles.
La prĂ©vision de dĂ©ficit public pour 2023 (4,9 points de PIB) est vraisemblable au vu notamment des informations disponibles sur les sept premiers mois de l’annĂ©e, mĂŞme si le rendement de certains impĂ´ts et le montant de certaines dĂ©penses, notamment l’investissement des collectivitĂ©s territoriales, restent incertains.
Pour 2024, le Haut Conseil estime que la prĂ©vision de croissance (+ 1,4 %), supĂ©rieure Ă  celles du consensus des Ă©conomistes (+ 0,8 %) et des organismes qu’il a auditionnĂ©s, est Ă©levĂ©e. Pour la totalitĂ© des postes de demande (consommation, investissement, exportations), le Gouvernement est plus optimiste que ces organismes. La prĂ©vision de croissance suppose notamment que le durcissement des conditions de crĂ©dit a dĂ©jĂ  produit l’essentiel de ses effets, en particulier sur l’investissement des mĂ©nages. Le Haut Conseil note les incertitudes importantes qui entourent l’analyse de la situation Ă©conomique, du fait en particulier des difficultĂ©s actuelles Ă  comprendre de nombreux comportements (taux d’Ă©pargne Ă©levĂ© des mĂ©nages, faiblesse de la productivitĂ© par exemple).
La prĂ©vision d’inflation pour 2024 (+ 2,6 %) est plausible. Elle est toutefois affectĂ©e d’un risque de dĂ©passement liĂ© notamment Ă  l’Ă©volution rĂ©cente du prix du pĂ©trole. Celle de masse salariale des branches marchandes non agricoles (+ 3,9 % hors prime de partage de la valeur) est elle aussi plausible, le caractère optimiste de la prĂ©vision d’emploi Ă©tant compensĂ© par une hypothèse de ralentissement du salaire par tĂŞte qui paraĂ®t trop marquĂ©.
La prĂ©vision de dĂ©ficit public pour 2024 (4,4 points de PIB) conjugue principalement des hypothèses favorables et paraĂ®t optimiste. La prĂ©vision de prĂ©lèvements obligatoires est en effet tirĂ©e vers le haut par la prĂ©vision de croissance Ă©levĂ©e de l’activitĂ© et, au-delĂ , par des hypothèses favorables sur le rendement de certains impĂ´ts (croissance de la TVA supĂ©rieure Ă  celle de sa base taxable, arrĂŞt de la baisse des droits de mutation Ă  titre onĂ©reux). De plus, les dĂ©penses risquent de s’avĂ©rer plus Ă©levĂ©es que prĂ©vu, notamment s’agissant du coĂ»t des dispositifs Ă©nergĂ©tiques et des dĂ©penses de santĂ© (Ondam).
Alors que le scĂ©nario du Gouvernement est marquĂ© par une sortie des crises sanitaire et Ă©nergĂ©tique, le Haut Conseil note que, en dĂ©pit de l’extinction des mesures de soutien, les dĂ©penses continueront Ă  progresser sensiblement en 2024, davantage que recommandĂ© par l’Union europĂ©enne (hausse nominale des dĂ©penses primaires nettes de 2,6 % contre un plafond recommandĂ© Ă  2,3 %) et ce alors mĂŞme que la Commission europĂ©enne a annoncĂ© la fin de la clause dĂ©rogatoire gĂ©nĂ©rale du Pacte de stabilitĂ© Ă  compter de 2024. Dans un contexte oĂą la progression importante de la charge d’intĂ©rĂŞts contribue Ă  accroĂ®tre les dĂ©penses, le PLF contient peu de mesures d’Ă©conomies structurelles malgrĂ© le premier millĂ©sime des revues de dĂ©penses organisĂ© en 2023 et prĂ©voit une quasi-stabilitĂ© du taux de prĂ©lèvements obligatoires.
En consĂ©quence, le Gouvernement prĂ©voit que le ratio de dette publique, après avoir baissĂ© en 2023 grâce Ă  une croissance inhabituellement forte du PIB en valeur, ne se rĂ©duirait pas en 2024. La stabilisation attendue en 2024 du ratio de dette est fragile, puisqu’elle s’appuie sur des prĂ©visions optimistes de croissance et de dĂ©penses. Ainsi la France, qui a vu sa position d’endettement relatif au sein de la zone euro se dĂ©grader au cours des dernières annĂ©es, conserverait en 2024 un niveau d’endettement Ă©levĂ©.
La soutenabilitĂ© Ă  moyen terme des finances publiques continue donc Ă  appeler la plus grande vigilance. Le Haut Conseil rappelle que le retour Ă  des niveaux de dette permettant Ă  la France de disposer de marges de manĹ“uvre suffisantes est nĂ©cessaire pour ĂŞtre en mesure de faire face Ă  l’avenir Ă  des chocs macroĂ©conomiques ou financiers et aux besoins d’investissement public Ă©levĂ©s que nĂ©cessite en particulier la transition Ă©cologique.

 

Observations liminaires
1. Sur le périmètre du présent avis

1. En application du IV de l’article 61 de la loi organique n° 2001-692 du 1er aoĂ»t 2001 relative aux lois de finances modifiĂ©e, le Haut Conseil des finances publiques rend un avis sur :

– les prĂ©visions macroĂ©conomiques sur lesquelles reposent les projets de loi de finances (PLF) et de financement de la sĂ©curitĂ© sociale (PLFSS) ;
– la cohĂ©rence de l’article liminaire des PLF et PLFSS, au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel et de dĂ©penses des administrations publiques dĂ©finies dans la loi de programmation des finances publiques ;
– le rĂ©alisme des prĂ©visions de recettes et de dĂ©penses des PLF et PLFSS.

2. Sur les informations transmises

2. Le Haut Conseil des finances publiques a Ă©tĂ© saisi par le Gouvernement, le 15 septembre 2023, des prĂ©visions macroĂ©conomiques et de l’article liminaire du PLF et du PLFSS pour 2024. Cette saisine a Ă©tĂ© accompagnĂ©e par des rĂ©ponses aux questionnaires adressĂ©s par le Haut Conseil aux administrations compĂ©tentes.

3. Sur la méthode utilisée

3. Afin d’apprĂ©cier le rĂ©alisme des prĂ©visions macroĂ©conomiques associĂ©es aux PLF et PLFSS pour 2024, le Haut Conseil a examinĂ© les hypothèses retenues ainsi que les enchaĂ®nements Ă©conomiques attendus. Il s’est fondĂ© sur les dernières statistiques disponibles et sur les informations qui lui ont Ă©tĂ© communiquĂ©es par les administrations compĂ©tentes, concernant notamment les mesures de politique Ă©conomique dĂ©cidĂ©es par le Gouvernement.
4. Le Haut Conseil s’est Ă©galement appuyĂ© sur les dernières prĂ©visions produites par un ensemble d’organismes comprenant des institutions nationales et internationales, dont la Banque centrale europĂ©enne (BCE), la Banque de France, la Commission europĂ©enne, le Fonds monĂ©taire international (FMI), l’Institut national de la statistique et des Ă©tudes Ă©conomiques (INSEE), l’Organisation de coopĂ©ration et de dĂ©veloppement Ă©conomique (OCDE) et des instituts de conjoncture tels que l’Observatoire français des conjonctures Ă©conomiques (OFCE) et Rexecode.
5. Le Haut Conseil a auditionnĂ© les reprĂ©sentants de la direction gĂ©nĂ©rale du TrĂ©sor, de la direction du budget et de la direction de la sĂ©curitĂ© sociale. Il a Ă©galement entendu des reprĂ©sentants de l’INSEE, de la Banque de France, de l’OFCE et de Rexecode.

6. Après une prĂ©sentation de l’environnement Ă©conomique international (I), le Haut Conseil formule son apprĂ©ciation sur les prĂ©visions macroĂ©conomiques associĂ©es aux PLF et PLFSS pour 2024 (II), puis sur la cohĂ©rence de l’article liminaire des PLF et PLFSS, au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel et de dĂ©penses des administrations publiques dĂ©finies dans la loi de programmation des finances publiques et le rĂ©alisme des prĂ©visions de recettes et de dĂ©penses des PLF et PLFSS (III).

I. – L’environnement Ă©conomique international

7. La croissance de l’Ă©conomie mondiale, après avoir faibli en 2023, ne devrait pas rebondir en 2024, pĂ©nalisĂ©e par une inflation certes en baisse mais toujours Ă©levĂ©e et des politiques monĂ©taires restrictives au sein des pays dĂ©veloppĂ©s.
8. Aux Etats-Unis, en dĂ©pit du relèvement des taux des Fed Funds par la RĂ©serve FĂ©dĂ©rale au rythme le plus rapide observĂ© depuis 40 ans pour les porter Ă  5,375 %, la croissance a bien rĂ©sistĂ© au premier semestre 2023. Plus de 3 millions d’emplois ont Ă©tĂ© crĂ©Ă©s au cours des 12 derniers mois et le taux de chĂ´mage se maintient Ă  un niveau historiquement bas (3,8 % de la population active en aoĂ»t). La hausse de l’emploi et le repli de l’inflation ont soutenu la croissance du revenu rĂ©el des mĂ©nages et donc leur consommation, tirĂ©e en outre par une forte baisse du taux d’Ă©pargne. L’ampleur du soutien budgĂ©taire en faveur des infrastructures et de la rĂ©industrialisation (Inflation Reduction Act et Chips Act de l’administration Biden) a Ă©galement stimulĂ© l’investissement. La dĂ©gradation en cours de la situation financière des mĂ©nages, qui ont dĂ©jĂ  largement puisĂ© dans l’Ă©pargne accumulĂ©e pendant la crise sanitaire pour nourrir leur consommation, ainsi que le resserrement monĂ©taire et ses effets sur l’octroi de crĂ©dits, devraient cependant peser sur la croissance de l’Ă©conomie amĂ©ricaine en 2024. Le Consensus Forecasts publiĂ© en septembre la prĂ©voit Ă  0,8 %.
9. Le rebond de la croissance chinoise qui a suivi la levĂ©e des restrictions liĂ©es Ă  la lutte contre l’Ă©pidĂ©mie de Covid-19 s’est rĂ©vĂ©lĂ© de courte durĂ©e. Les inquiĂ©tudes sur l’Ă©volution du secteur immobilier et la situation de l’emploi pèsent sur la consommation des mĂ©nages et l’investissement des entreprises, les agents privilĂ©giant l’augmentation de leur taux d’Ă©pargne et le dĂ©sendettement. L’exacerbation des tensions gĂ©opolitiques s’est traduite par une chute des investissements Ă©trangers et un affaiblissement des exportations. L’Ă©volution rĂ©cente des prix Ă  la consommation (+ 0,1 % sur un an en aoĂ»t, après – 0,3 % en juillet) et le surendettement de certains acteurs majeurs de l’immobilier ainsi que des collectivitĂ©s locales devraient continuer de peser sur l’Ă©conomie chinoise dans les trimestres Ă  venir, d’autant que les autoritĂ©s chinoises semblent peu enclines Ă  stimuler la croissance. Ainsi, la Chine ne devrait pas ĂŞtre le moteur de l’Ă©conomie mondiale en 2024.
10. Parallèlement, les Ă©conomies de la zone euro traversent une phase de ralentissement. Les indicateurs publiĂ©s durant l’Ă©tĂ© (voir notamment les indicateurs de confiance sur le graphique 1) signalent que l’activitĂ© pourrait se contracter dans plusieurs pays europĂ©ens. La hausse des taux de la BCE de 450 points de base depuis juillet 2022, qui porte dĂ©sormais le taux de dĂ©pĂ´t Ă  4 %, affecte progressivement les Ă©conomies : le taux des crĂ©dits distribuĂ©s par le secteur financier a augmentĂ© significativement et la demande de crĂ©dits a chutĂ©, en lien avec une diminution des investissements et une dĂ©gradation du marchĂ© immobilier.

Graphique 1. – EnquĂŞtes de la Commission europĂ©enne adressĂ©es aux entreprises en zone euro (indicateurs de sentiment Ă©conomique)
Vous pouvez consulter l’image dans le fac-similĂ© du

JOnÂş 0225 du 28/09/2023, texte nÂş 120

Source : Commission européenne.
A noter : les indicateurs de confiance publiés par la Commission européenne ont été centrés-réduits (moyenne et écart-type calculés sur la période 1995-2019).

 

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11. En Allemagne, en particulier, les perspectives se sont nettement assombries pour les prochains mois et les diffĂ©rents instituts de conjoncture prĂ©voient une contraction du PIB sur l’ensemble de l’annĂ©e 2023 (1). L’industrie allemande est affectĂ©e par le ralentissement de certains de ses grands marchĂ©s Ă  l’exportation et les secteurs fortement utilisateurs d’Ă©nergie (la chimie notamment) souffrent d’une perte de compĂ©titivitĂ©. Le retour de la croissance interviendrait en 2024 mais elle resterait Ă  un niveau faible compris entre 1 % et 1,3 %. L’activitĂ© en Allemagne serait tirĂ©e par un rebond de la consommation, grâce Ă  la conjonction de la forte hausse des salaires et du recul de l’inflation qui redonnerait du pouvoir d’achat aux mĂ©nages.
12. Au total, la croissance mondiale, après s’ĂŞtre tassĂ©e en 2023, resterait globalement inchangĂ©e en 2024 (cf. tableau 1).

Tableau 1. – PrĂ©visions de croissance annuelle en volume du PIB mondial (en %)

 

Date de publication 2022 2023 2024
DG Trésor 12 septembre 3,5 3,0 3,0
OCDE 19 septembre 3,3 3,0 2,7
Consensus Forecasts 11 septembre 2,9 2,4 2,1
FMI 25 juillet 3,5 3,0 3,0
Banque mondiale 6 juin 3,1 2,1 2,4

 

Sources : scĂ©nario international de la DG TrĂ©sor de septembre 2023, perspectives Ă©conomiques de l’OCDE de septembre 2023, Consensus Forecasts de septembre 2023, perspectives Ă©conomiques du FMI de juillet 2023, perspectives Ă©conomiques de la Banque mondiale de juin 2023 (2).

 

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13. Les perspectives de croissance de l’Ă©conomie mondiale restent soumises Ă  de nombreuses incertitudes. Les tensions gĂ©opolitiques et en particulier la poursuite du conflit en Ukraine sont susceptibles de rendre les prix des matières premières plus volatils, comme l’illustre la hausse rĂ©cente des prix du pĂ©trole, passĂ©s de 80 $ Ă  la fin juillet Ă  90 $ Ă  la mi-septembre suite Ă  la dĂ©cision de l’OPEP+ de restreindre son offre de pĂ©trole (voir graphique 2). Par ailleurs, la vitesse et l’ampleur du repli de l’inflation, qui conditionnent la trajectoire Ă  venir des taux d’intĂ©rĂŞt des banques centrales, demeurent incertaines ; il en est de mĂŞme des effets de la hausse des taux dĂ©jĂ  effectuĂ©e sur la croissance et l’inflation. Enfin, les risques sanitaires, s’ils ont nettement refluĂ©, n’ont pas totalement disparu.

Graphique 2. – Prix du pĂ©trole (baril de Brent)
Vous pouvez consulter l’image dans le fac-similĂ© du

JOnÂş 0225 du 28/09/2023, texte nÂş 120

Source : INSEE.

 

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II. – Observations sur les prĂ©visions macroĂ©conomiques pour 2023 et 2024
1. Le scénario du Gouvernement

14. Selon la saisine du Gouvernement, « En moyenne annuelle, l’activitĂ© [en 2023] progresserait de + 1,0 %, inchangĂ©e par rapport au PSTAB. […] En 2024, l’activitĂ© accĂ©lèrerait Ă  + 1,4 % avec, dans la continuitĂ© du deuxième semestre 2023, des dynamiques contrastĂ©es selon les postes de la demande. Le principal soutien Ă  l’activitĂ© serait l’accĂ©lĂ©ration progressive de la consommation des mĂ©nages en parallèle de la normalisation de l’inflation. Les exportations seraient Ă©galement bien orientĂ©es, profitant d’un rebond de la demande mondiale et d’une poursuite du rattrapage partiel des pertes de performances : la contribution du commerce extĂ©rieur serait ainsi lĂ©gèrement positive, les importations Ă©tant elles aussi dynamiques du fait du rebond de la consommation. En revanche, l’investissement pâtirait de la hausse des taux d’intĂ©rĂŞts rĂ©els et ralentirait (+ 0,3 % après + 1,6 %). »
15. « L’inflation (au sens de l’IPC) ralentirait lĂ©gèrement en 2023, Ă  + 4,9 % en moyenne annuelle (après + 5,2 % en 2022). Sa composition Ă©voluerait toutefois sensiblement par rapport Ă  2022. […] L’inflation diminuerait sensiblement en 2024, Ă  + 2,6 %. La normalisation de l’inflation reposerait largement sur le ralentissement des prix alimentaires et manufacturĂ©s. […] La contribution Ă©nergĂ©tique resterait limitĂ©e. Les services deviendraient ainsi les principaux contributeurs Ă  l’inflation, en particulier ceux rĂ©agissant le plus aux dynamiques salariales (hĂ´tellerie-restauration, services aux mĂ©nages, etc.). »
16. « La masse salariale privĂ©e des branches marchandes non-agricoles (BMNA) progresserait de + 6,5 % [en 2023], portĂ©e principalement par le dynamisme des salaires. L’emploi salariĂ© marchand non-agricole bĂ©nĂ©ficierait en moyenne annuelle des crĂ©ations d’emploi dynamiques tout au long de 2022, tout en restant peu dynamique sur l’annĂ©e 2023 (pour une progression de + 1,3 % en moyenne annuelle). […] La masse salariale ralentirait en 2024 (+ 3,6 %) en lien avec le ralentissement des salaires liĂ© au repli de l’inflation et un emploi peu allant en moyenne annuelle, les rĂ©formes pour soutenir l’emploi (poursuite du dĂ©ploiement de l’apprentissage, premiers effets de la rĂ©forme de la contracyclicitĂ© de l’assurance chĂ´mage et de la rĂ©forme des retraites notamment) ne commençant Ă  produire des effets qu’en fin d’annĂ©e. L’emploi salariĂ© marchand non-agricole augmenterait ainsi de + 0,5 % en moyenne annuelle. Le salaire moyen par tĂŞte (SMPT) nominal ralentirait sensiblement Ă  + 3,1 % dans le sillage de l’inflation (avec des effets mĂ©caniques importants sur le SMIC), pĂ©nalisĂ© par une productivitĂ© nettement moins dynamique que les salaires rĂ©els en cumulĂ© depuis 2019. »

2. Appréciation du Haut Conseil

17. Le Haut Conseil examine successivement les hypothèses de croissance de l’activitĂ©, d’inflation, d’emploi et de masse salariale du secteur privĂ©.

a) La croissance de l’activitĂ©

18. Le Gouvernement prévoit une croissance du PIB de 1,0 % en moyenne annuelle en 2023, inchangée depuis le programme de stabilité, et de 1,4 % en 2024, révisée en baisse de 0,2 point par rapport au programme de stabilité.
19. L’activitĂ© Ă©conomique au deuxième trimestre, en hausse de 0,5 % en rythme trimestriel, a Ă©tĂ© plus soutenue qu’anticipĂ©, portant l’acquis de croissance Ă  0,8 % Ă  la fin du premier semestre. L’Ă©conomie française semble ĂŞtre cependant entrĂ©e dans une phase de ralentissement. L’environnement international se dĂ©grade, notamment chez nos partenaires europĂ©ens, le resserrement de la politique monĂ©taire commençant Ă  se faire sentir au-delĂ  du secteur immobilier d’ores et dĂ©jĂ  fortement affectĂ©. Les informations conjoncturelles disponibles sur le troisième trimestre (enquĂŞtes INSEE et PMI) montrent un flĂ©chissement des anticipations des chefs d’entreprise et une confiance des mĂ©nages qui peine Ă  se redresser. La prĂ©vision du Gouvernement d’une croissance de 1 % en 2023, comparable Ă  celle de la Commission europĂ©enne, reste cependant plausible car une croissance trimestrielle lĂ©gèrement positive sur les deux derniers trimestres est suffisante pour l’atteindre.

Graphique 3. – Indicateur du climat des affaires en France
Vous pouvez consulter l’image dans le fac-similĂ© du

JOnÂş 0225 du 28/09/2023, texte nÂş 120

Source : INSEE.

 

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20. Le Gouvernement anticipe une amĂ©lioration de la croissance en 2024, Ă  1,4 % en moyenne annuelle. Cette prĂ©vision s’accompagne d’un rĂ©Ă©quilibrage des composantes de la demande en faveur de la consommation (+ 1,8 %), soutenue par la hausse du pouvoir d’achat (+ 1,3 %), supĂ©rieure Ă  celle retenue par les autres prĂ©visionnistes auditionnĂ©s par le Haut Conseil (3), et par une lĂ©gère baisse du taux d’Ă©pargne (- 0,4 point, Ă  18,2 %), en revanche moins forte que celle des autres instituts (4). L’investissement, notamment des entreprises est prĂ©vu en progression, modĂ©rĂ©e, en dĂ©pit du durcissement de la politique monĂ©taire de la BCE. Le Gouvernement prĂ©voit une contribution du commerce extĂ©rieur lĂ©gèrement positive, portĂ©e notamment par un rebond de la demande mondiale adressĂ©e Ă  la France (+ 3,0 % après – 0,5 % en 2023).
21. La prĂ©vision du Gouvernement pour 2024 est supĂ©rieure Ă  l’ensemble des prĂ©visions disponibles. Elle est lĂ©gèrement supĂ©rieure Ă  celle de l’OCDE (+ 1,2 %), de la Commission europĂ©enne (+ 1,2 %) et du FMI (+ 1,3 %). Elle l’est nettement Ă  celle du consensus des Ă©conomistes (Consensus Forecasts) du mois de septembre (0,8 %, leurs prĂ©visions s’Ă©tageant entre 0,3 % Ă  1,3 %) et des institutions consultĂ©es par le Haut Conseil (Banque de France, Rexecode, OFCE) qui prĂ©voient une croissance de l’Ă©conomie française comprise entre 0,4 % et 0,9 %.

Tableau 2. – PrĂ©visions de croissance du PIB de la France en 2023 et en 2024

 

Date de publication 2023 2024
Gouvernement 15 septembre 1,0 1,4
OCDE 19 septembre 1,0 1,2
Banque de France 18 septembre 0,9 0,9
OFCE 15 septembre 0,9 0,8
Rexecode 13 septembre 0,9 0,4
Consensus Forecasts 11 septembre 0,8 0,8
Commission européenne 11 septembre 1,0 1,2
Insee 7 septembre 0,9
FMI 25 juillet 0,8 1,3

 

Source : projet de loi de finances pour 2024, prévisions des organismes et instituts de conjoncture.

 

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22. La comparaison, dans le dĂ©tail, des scĂ©narios proposĂ©s par les instituts auditionnĂ©s par le Haut Conseil montre que, quelle que soit la composante du PIB, la prĂ©vision de croissance du Gouvernement se situe dans la fourchette haute des prĂ©visions. C’est notamment le cas pour la consommation des mĂ©nages, la consommation des administrations publiques et l’investissement total. Au total, la contribution de la demande intĂ©rieure hors stocks, attendue Ă  1,4 point en 2024 par le Gouvernement, est très supĂ©rieure Ă  celle inscrite par les autres instituts auditionnĂ©s.
23. Certaines hypothèses du Gouvernement apparaissent de fait fragiles. La prĂ©vision du Gouvernement suppose ainsi que le durcissement des conditions du crĂ©dit, en lien avec le resserrement progressif de la politique monĂ©taire opĂ©rĂ© depuis un peu plus d’un an par la BCE, aura un impact limitĂ© sur l’investissement des entreprises en 2024 et entraĂ®nera un recul beaucoup plus faible de l’investissement des mĂ©nages en 2024 qu’en 2023, contrairement aux prĂ©visions des instituts auditionnĂ©s par le Haut Conseil.
24. La prĂ©vision de croissance du Gouvernement pour 2023 est plausible. Grâce Ă  une croissance plus dynamique qu’attendu au 2e trimestre, elle est dĂ©sormais proche des autres prĂ©visions disponibles.
25. Pour 2024, le Haut Conseil estime que la prĂ©vision de croissance (+ 1,4 %), supĂ©rieure Ă  celles du consensus des Ă©conomistes (+ 0,8 %) et des organismes qu’il a auditionnĂ©s, est Ă©levĂ©e. Pour la totalitĂ© des postes de demande (consommation, investissement, exportations), le Gouvernement est plus optimiste que ces organismes. La prĂ©vision de croissance suppose notamment que le durcissement des conditions de crĂ©dit a dĂ©jĂ  produit l’essentiel de ses effets, en particulier sur l’investissement des mĂ©nages. Le Haut Conseil note les incertitudes importantes qui entourent l’analyse de la situation Ă©conomique, du fait en particulier des difficultĂ©s actuelles Ă  comprendre de nombreux comportements (taux d’Ă©pargne Ă©levĂ© des mĂ©nages, faiblesse de la productivitĂ© par exemple).

b) La hausse des prix Ă  la consommation

26. Le Gouvernement prĂ©voit, comme dans le programme de stabilitĂ©, une augmentation de l’indice des prix Ă  la consommation (IPC) de 4,9 % en moyenne annuelle en 2023. Cette prĂ©vision inchangĂ©e rĂ©sulte d’une rĂ©vision Ă  la hausse de la progression prĂ©vue des prix des services (+ 0,5 point, Ă  3,1 %) et Ă  la baisse de celle des prix de l’Ă©nergie (- 3 points, Ă  5,1 %). L’inflation sous-jacente serait ainsi un peu plus forte qu’anticipĂ© en avril (Ă  5,1 % en moyenne annuelle).
27. L’inflexion de l’inflation sous-jacente, observĂ©e en avril, a Ă©tĂ© un peu plus tardive que celle de l’inflation totale, dont le glissement annuel a atteint un pic dès fĂ©vrier (cf. graphique 4). Son acquis Ă  fin aoĂ»t s’Ă©lève Ă  5,1 % pour 2023.

Graphique 4. – Inflation totale et sous-jacente
Vous pouvez consulter l’image dans le fac-similĂ© du

JOnÂş 0225 du 28/09/2023, texte nÂş 120

Source : INSEE.

 

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28. La prĂ©vision d’inflation sous-jacente du Gouvernement pour 2023 suppose ainsi une quasi-stabilisation de l’indice sous-jacent au cours des quatre derniers mois de l’annĂ©e, qui n’est pas incompatible avec son Ă©volution rĂ©cente (+ 0,1 % sur les trois derniers mois). Celle d’inflation totale est proche des autres prĂ©visions disponibles (cf. tableau 3). Elle est donc jugĂ©e plausible par le Haut Conseil, mĂŞme si elle risque d’ĂŞtre lĂ©gèrement dĂ©passĂ©e du fait notamment du rebond rĂ©cent des prix du pĂ©trole.
29. Pour 2024, sous une hypothèse d’un prix du pĂ©trole Ă  86,1 dollars (78,7 euros) le baril de Brent, l’inflation totale est prĂ©vue Ă  2,6 % en moyenne annuelle. L’inflation sous-jacente reculerait Ă  2,4 %, contre une prĂ©vision Ă  2,7 % dans le programme de stabilitĂ©. Le repli de la hausse des prix alimentaires et manufacturĂ©s se poursuivrait, la transmission du reflux passĂ© des coĂ»ts de production aux prix Ă  la consommation restant incomplète Ă  ce stade. Les prix des services progresseraient de 3,1 % sur un an (+ 0,2 point par rapport au programme de stabilitĂ©), un rythme proche de celui observĂ© depuis fĂ©vrier et bien plus Ă©levĂ© que celui constatĂ© avant la crise sanitaire (+ 1,8 % en moyenne de 1995 Ă  2019), du fait de hausses de salaires plus dynamiques.
30. La prĂ©vision d’inflation du Gouvernement pour 2024 se situe dans la fourchette des prĂ©visions disponibles (cf. tableau 3), dont l’amplitude tĂ©moigne d’un degrĂ© Ă©levĂ© d’incertitude portant notamment sur la dynamique des prix Ă©nergĂ©tiques et alimentaires, l’ampleur et la vitesse de l’effet des nĂ©gociations entre producteurs et distributeurs sur ces derniers restant en particulier très incertaines.

Tableau 3. – PrĂ©visions d’inflation (IPC) en moyenne annuelle en %

 

Date de publication 2023 2024
Gouvernement 15 septembre 4,9 2,6
Banque de France (estimation tirĂ©e de la prĂ©vision d’IPCH) 18 septembre 4,9 2,4
OFCE 15 septembre 5,2 3,6
Rexecode 13 septembre 5,1 3,0
Consensus Forecasts 11 septembre 5,0 2,7
Insee 7 septembre 5,0

 

Sources : projet de loi de finances pour 2024, prévisions des organismes et instituts de conjoncture.

 

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31. Dans ce contexte, les prĂ©visions d’inflation en 2023 et en 2024 sont plausibles, mĂŞme si elles sont affectĂ©es d’un risque de dĂ©passement liĂ© notamment Ă  l’Ă©volution rĂ©cente du prix du pĂ©trole.

c) L’emploi et la masse salariale du secteur privĂ©

32. Le Gouvernement prĂ©voit une croissance de la masse salariale du secteur marchand de 6,5 % en 2023, en hausse de 0,4 point par rapport au programme de stabilitĂ©. Cette rĂ©vision est essentiellement imputable Ă  la rĂ©vision Ă  la hausse de l’emploi salariĂ© dans les branches marchandes (+ 0,4 point).
33. Pour 2024, le Gouvernement relève Ă©galement sa prĂ©vision de masse salariale Ă  + 3,6 %, soit + 0,2 point par rapport au programme de stabilitĂ©, du fait d’une rĂ©vision Ă  la hausse du salaire moyen par tĂŞte (+ 0,3 point) qui fait plus que compenser un abaissement des hypothèses sur la dynamique de l’emploi (- 0,2 point).

Tableau 4. – Masse salariale du secteur marchand non agricole (Ă©volutions en %)

 

2023 2024
Effectifs salariés marchands 1,3 0,5
Salaire moyen par tĂŞte 5,3 3,1
Salaire moyen par tĂŞte hors prime de partage de la valeur 5,1 3,4
Masse salariale 6,5 3,6
Masse salariale hors prime de partage de la valeur 6,3 3,9

 

Source : projet de loi de finances pour 2024.

 

Article

 

34. S’agissant du salaire moyen par tĂŞte, la prĂ©vision du Gouvernement apparaĂ®t plausible pour 2023 mais un peu basse pour 2024, nettement infĂ©rieure Ă  celle des instituts auditionnĂ©s par le Haut Conseil. Elle semble ainsi sous-estimer les effets retardĂ©s de l’inflation sur les salaires.
35. La prĂ©vision du Gouvernement s’appuie notamment sur l’hypothèse d’importants versements de la prime de partage de la valeur (PPV) au 2e semestre 2023, qui contribueraient Ă  hauteur de 0,2 point Ă  la dynamique du salaire moyen en 2023 et limiteraient ainsi Ă  + 5,1 % la progression du salaire moyen soumis Ă  cotisations sociales et impĂ´t sur le revenu en 2023. Pour 2024, le Gouvernement anticipe un repli des versements de la prime, qui pèserait sur la dynamique du salaire moyen (- 0,3 point). En consĂ©quence, le salaire moyen par tĂŞte hors PPV augmenterait plus rapidement (+ 3,4 %) en 2024.
36. Les crĂ©ations d’emplois salariĂ©s dans les branches marchandes non agricoles en 2023 ont Ă©tĂ© revues Ă  la hausse par rapport au programme de stabilitĂ© pour atteindre + 1,3 % en moyenne annuelle, signe de gains de productivitĂ© une nouvelle fois plus faibles que prĂ©vu. Ce scĂ©nario traduit toutefois une lĂ©gère reprise des gains de productivitĂ© au deuxième semestre 2023. En 2024, le Gouvernement fait l’hypothèse d’un retour Ă  des gains de productivitĂ© Ă©levĂ©s (+ 1,2 % en moyenne annuelle). Ainsi, en dĂ©pit d’une progression de la valeur ajoutĂ©e marchande de 1,6 %, l’emploi salariĂ© marchand ne progresserait que de 0,5 % en moyenne annuelle en 2024.
37. La croissance de l’emploi pour 2024 semble toutefois encore un peu haute. En effet, le caractère optimiste de la prĂ©vision de croissance affecte dans le mĂŞme sens la prĂ©vision d’emploi. MĂŞme en supposant des gains de productivitĂ© deux fois plus faibles – une hypothèse plus rĂ©aliste au regard de la tendance atone de productivitĂ© enregistrĂ©e depuis trois ans, un phĂ©nomène par ailleurs quasi gĂ©nĂ©ral en zone euro (cf. encadrĂ©) -, une croissance proche de celle du consensus (+ 0,8 % en 2024) impliquerait un emploi encore moins dynamique. Ainsi, la prĂ©vision de masse salariale du Gouvernement pourrait ĂŞtre atteinte, mais avec une croissance du salaire moyen plus haute et de l’emploi plus faible.

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38. La prĂ©vision de masse salariale et d’emploi pour 2023 est plausible. La prĂ©vision de masse salariale pour 2024 est elle aussi plausible, le caractère optimiste de la prĂ©vision d’emploi Ă©tant compensĂ© par une hypothèse de ralentissement du salaire par tĂŞte qui paraĂ®t trop marquĂ©.

III. – Observations sur la cohĂ©rence de l’article liminaire des PLF et PLFSS, au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel et de dĂ©penses des administrations publiques dĂ©finies dans la LPFP, et le rĂ©alisme des prĂ©visions de recettes et de dĂ©penses des PLF et PLFSS

39. Après avoir prĂ©sentĂ© le scĂ©nario du Gouvernement (1), le Haut Conseil apprĂ©cie le rĂ©alisme des prĂ©visions des recettes et des dĂ©penses (2) puis la cohĂ©rence de l’article liminaire du projet de loi de finances avec les orientations pluriannuelles de solde structurel (6) et de dĂ©penses des administrations publiques dĂ©finies dans la loi de programmation des finances publiques (3) et enfin examine les Ă©volutions attendues de la dette publique (4).

1. Le scénario du Gouvernement

40. Selon la saisine du Gouvernement, « En 2023, le dĂ©ficit public prĂ©vu s’Ă©tablit Ă  4,9 % du PIB, contre 5,0 % prĂ©vu dans la loi de finances initiale (LFI) pour 2023, après 4,8 % en 2022. […] En 2024, le solde public s’amĂ©liorerait par rapport Ă  2023 et atteindrait – 4,4 % du PIB, comme inscrit dans le Programme de stabilitĂ© 2023-2027. »
41. « Retraçant ces Ă©volutions, après s’ĂŞtre Ă©tabli Ă  45,6 % du PIB en 2022, le taux de prĂ©lèvements obligatoires corrigĂ© des effets du bouclier tarifaire s’Ă©tablirait Ă  44,4 % en 2024, stable par rapport Ă  2023.
42. Après 57,7 % en 2022, le ratio de dĂ©pense publique (hors crĂ©dits d’impĂ´ts) reculerait Ă  55,9 % du PIB en 2023 puis Ă  55,3 % en 2024. »
43. « La croissance potentielle serait de 1,35 % en 2023 comme en 2024. L’Ă©cart de production estimĂ© tient compte des effets de l’enchaĂ®nement de la crise Covid et des consĂ©quences de l’invasion russe en Ukraine. »
44. « Avec une croissance Ă©tablie Ă  1,4 %, le solde conjoncturel serait quasi stable. L’amĂ©lioration du solde prĂ©vu s’explique donc par un redressement du solde structurel de 0,5 point de PIB en 2024, du fait principalement de la sortie progressive des mesures temporaires relatives Ă  la hausse des prix de l’Ă©nergie, de relance, et de soutien. Cet effet serait partiellement compensĂ© notamment par la hausse de la charge d’intĂ©rĂŞt de la dette, matĂ©rialisant les effets de la hausse des taux. »

2. Appréciation du réalisme des recettes et des dépenses

45. Le Haut Conseil s’est attachĂ© Ă  apprĂ©cier le rĂ©alisme des prĂ©visions de recettes et de dĂ©penses sur la base des informations dont il dispose.

a) Les recettes

46. En 2023, les prĂ©lèvements obligatoires augmenteraient, selon le Gouvernement, de 3,7 % pour atteindre 1 241,1 Md€. Cette prĂ©vision du PLF pour 2023 est lĂ©gèrement rĂ©visĂ©e Ă  la baisse par rapport au programme de stabilitĂ© (- 6,1 Md€) sous l’effet notamment de certaines rentrĂ©es fiscales moins Ă©levĂ©es qu’anticipĂ© en avril et de mesures nouvelles dont l’impact budgĂ©taire, prĂ©vu lĂ©gèrement favorable en avril (+ 0,3 Md€), est devenu nettement nĂ©gatif (- 4,0 Md€), notamment en raison de gains de charges de service public de l’Ă©nergie (enregistrĂ©s en recettes) et de recettes de la contribution sur les rentes infra-marginales des producteurs d’Ă©lectricitĂ© moins Ă©levĂ©s que prĂ©vu (7).
47. L’Ă©volution des recettes de prĂ©lèvements obligatoires en 2023 reflĂ©terait une croissance spontanĂ©e (+ 4,0 %) sensiblement infĂ©rieure Ă  celle du PIB en valeur (+ 6,8 %), se traduisant par une Ă©lasticitĂ© des recettes nettement infĂ©rieure Ă  l’unitĂ© (0,6), après deux annĂ©es d’Ă©lasticitĂ© particulièrement Ă©levĂ©e.
48. L’analyse des principaux impĂ´ts ne fait pas ressortir de biais important pour 2023.
49. La prĂ©vision de croissance spontanĂ©e des recettes de TVA pour 2023 est abaissĂ©e par rapport au programme de stabilitĂ© (+ 4,1 % contre + 5,8 %), soit une progression nettement en deçà de celle des emplois taxables (+ 5,8 %), Ă©tayĂ©e par les remontĂ©es comptables sur les sept premiers mois de l’annĂ©e, l’Ă©cart pouvant ĂŞtre liĂ© Ă  des besoins de trĂ©sorerie accrus des entreprises dans un contexte de taux d’intĂ©rĂŞt en hausse.
50. La prĂ©vision de croissance des recettes d’impĂ´t sur le revenu en 2023 (+ 1,9 %) marque un net ralentissement par rapport Ă  2022 (+ 13,1 %), dĂ» Ă  la fois Ă  celui des revenus d’activitĂ© en 2023 soumis au prĂ©lèvement Ă  la source, Ă  des mesures de baisse de l’impĂ´t d’un montant plus Ă©levĂ© qu’en 2022 et Ă  l’impact sur le solde au titre de 2022 d’une revalorisation du barème sur l’inflation allant au-delĂ  de la croissance des revenus moyens d’activitĂ©. Le ralentissement pourrait toutefois se rĂ©vĂ©ler un peu moins marquĂ© que prĂ©vu par le Gouvernement, du fait notamment du dynamisme des prĂ©lèvements Ă  la source sur les revenus mobiliers.
51. Le recul anticipĂ© pour 2023 des droits de mutation Ă  titre onĂ©reux (DMTO), dans un contexte de recul des prix et surtout des volumes de transactions, a Ă©tĂ© nettement creusĂ© par rapport au programme de stabilitĂ© (- 16,0 % contre – 6,0 %), mais pourrait ĂŞtre encore plus fort au vu des remontĂ©es comptables sur les sept premiers mois de l’annĂ©e et de la dĂ©gradation en cours du marchĂ© immobilier.
52. En revanche, la croissance spontanée des droits de mutations à titre gratuit (+ 6,6 %) apparaît en deçà de ce qui ressort des données sur le premier semestre et semble à ce titre un peu faible.
53. En 2024, la prévision de prélèvements obligatoires (à 1 292,2 Md€, soit + 4,1 % par rapport à 2023) est très proche de celle du PIB en valeur (+ 4,0 %). Les mesures nouvelles viendraient amputer les recettes de prélèvements obligatoires à hauteur de 1,5 Md€.
54. Cette prĂ©vision paraĂ®t haute du fait notamment d’une hypothèse de croissance de l’activitĂ© optimiste. Ce biais affecte plus particulièrement les prĂ©lèvements obligatoires dont les assiettes sont les plus corrĂ©lĂ©es au PIB, en particulier la TVA ainsi que l’impĂ´t sur les sociĂ©tĂ©s via le versement du 5e acompte et la TICPE.
55. La dynamique de la TVA (+ 4,8 %) paraĂ®t en outre un peu Ă©levĂ©e en regard de la croissance des emplois taxables anticipĂ©e par le Gouvernement (+ 3,8 %). Elle repose sur une hypothèse optimiste de correction partielle de l’Ă©cart de sens inverse apparu en 2023. L’Ă©lasticitĂ© infĂ©rieure Ă  1 de la TVA Ă  sa base taxable en 2023, intervenant après plusieurs annĂ©es d’Ă©lasticitĂ© au contraire supĂ©rieure Ă  1, ne justifie en effet pas nĂ©cessairement un rattrapage en 2024.
56. De surcroît, la stabilité des recettes prévues de DMTO paraît optimiste compte tenu de la tendance actuelle de baisse des prix et des volumes de transactions immobilières.
57. La prĂ©vision de prĂ©lèvements sociaux sur les revenus d’activitĂ© et de remplacement et celle de l’impĂ´t sur le revenu apparaissent cohĂ©rentes avec la prĂ©vision de la progression de la masse salariale retenue par le Gouvernement pour 2024, jugĂ©e plausible par le Haut Conseil (cf. supra). La prĂ©vision de cotisations sociales apparaĂ®t toutefois un peu Ă©levĂ©e, car quasi identique Ă  celle de la masse salariale alors que la revalorisation du SMIC devrait ĂŞtre encore importante en 2024 et pousser de ce fait les allègements de cotisations Ă  la hausse.
58. Pour 2023, le Haut Conseil estime que les prĂ©visions de prĂ©lèvements obligatoires sont plausibles. Pour 2024, les recettes semblent un peu surestimĂ©es. Elles sont tirĂ©es vers le haut par la prĂ©vision de croissance Ă©levĂ©e de l’activitĂ© et, au-delĂ , par des hypothèses favorables sur le rendement de certains impĂ´ts (croissance de la TVA supĂ©rieure Ă  celle de sa base taxable, arrĂŞt de la baisse des droits de mutation Ă  titre onĂ©reux).

b) Les dépenses

59. En 2023, les dĂ©penses publiques hors crĂ©dits d’impĂ´ts augmenteraient de 3,4 % en valeur pour s’Ă©lever Ă  55,9 points de PIB (contre 57,7 points en 2022). En volume, corrigĂ© par l’indice des prix Ă  la consommation hors tabac (IPCHT), elles reflueraient de 1,3 % (8). Ce repli rĂ©sulte de la quasi-extinction des dĂ©penses liĂ©es Ă  la crise sanitaire et de la baisse du coĂ»t des mesures liĂ©es Ă  l’inflation et des dĂ©penses de relance. Ainsi, une fois ces dĂ©penses exclues, les dĂ©penses publiques augmenteraient de 5,4 % en valeur et de 0,5 % en volume.
60. Les dĂ©penses publiques en 2023 seraient plus faibles qu’annoncĂ© dans le programme de stabilitĂ© en avril 2023 : le coĂ»t des mesures liĂ©es Ă  l’Ă©nergie est fortement revu Ă  la baisse (9), ainsi que les crĂ©dits de ministères, ce qui fait plus que compenser la rĂ©vision Ă  la hausse de 3 Md€ de l’Ondam. Cette dernière provient de diffĂ©rentes mesures prises en cours d’annĂ©e (hausse du point d’indice, revalorisations catĂ©gorielles Ă  l’hĂ´pital) et d’une dynamique spontanĂ©e plus forte que prĂ©vu des soins de ville.
61. Les dĂ©penses des collectivitĂ©s locales progresseraient de 5,8 %, un chiffre cohĂ©rent avec les remontĂ©es comptables disponibles Ă  fin aoĂ»t 2023 mais plus Ă©levĂ© que prĂ©vu prĂ©cĂ©demment : les collectivitĂ©s locales ont Ă©tĂ© affectĂ©es par la hausse des coĂ»ts de l’Ă©nergie et par la hausse de 3,5 % du point d’indice mi-2022, qui joue donc en annĂ©e pleine en 2023, ainsi que par la revalorisation intervenue au 1er juillet 2023, tandis que leur investissement est plus dynamique qu’usuellement au mĂŞme point du cycle Ă©lectoral communal.
62. La prévision actualisée de dépenses publiques pour 2023 est plausible.

 

EncadrĂ© : l’impact sur les finances publiques des mesures de soutien face Ă  la crise Ă©nergĂ©tique
Deux dispositifs liĂ©s Ă  l’Ă©volution des prix de l’Ă©lectricitĂ© auront un impact potentiellement significatif sur les finances publiques en 2024 : le blocage tarifaire pour l’Ă©lectricitĂ© et les charges de service public de l’Ă©nergie (CSPE).
Le blocage tarifaire pour l’Ă©lectricitĂ©, comme le bouclier tarifaire pour le gaz, est une mesure de soutien aux consommateurs, limitant leur facture Ă©nergĂ©tique, adoptĂ©e en rĂ©action Ă  la crise Ă©nergĂ©tique Ă  partir de l’hiver 2021/2022. L’Etat a pris en charge pour les clients concernĂ©s par ces mesures la diffĂ©rence de prix entre les tarifs rĂ©glementĂ©s qui auraient prĂ©valu en l’absence de mesure (tarif dit « hors gel ») et les tarifs dits « gelĂ©s », i.e. payĂ©s par les consommateurs. Ces dispositifs prĂ©sentent un coĂ»t important pour les finances publiques, Ă  hauteur de 18,2 Md€ en 2023 selon le PLF 2024, montant essentiellement imputable au blocage des tarifs de l’Ă©lectricitĂ©. Ce coĂ»t est par ailleurs difficile Ă  Ă©valuer ex ante du fait de la volatilitĂ© des prix de marchĂ©. Ainsi, il a Ă©tĂ© rĂ©visĂ© Ă  la baisse de moitiĂ© entre le PLFRSS prĂ©sentĂ© en janvier 2023 et le PLF.
Le blocage tarifaire pour l’Ă©lectricitĂ© est prolongĂ© jusque dĂ©but 2025. Le tarif rĂ©glementĂ© de vente de l’Ă©lectricitĂ© (TRVE) hors gel dĂ©pend des prix de marchĂ© via deux composantes : l’approvisionnement sur le marchĂ©, lissĂ© sur un ou deux ans d’une part, et au cours des deux derniers mois de l’annĂ©e d’autre part. Ainsi, le TRVE hors gel fixĂ© en fĂ©vrier 2024 dĂ©pendra, s’agissant de ses deux composantes volatiles, des prix de marchĂ© des derniers mois de 2023. L’incertitude reste marquĂ©e s’agissant du coĂ»t du dispositif en 2024. Il dĂ©pendra Ă  la fois du TRVE hors gel et du niveau retenu par le Gouvernement pour le TRVE « gelĂ© ». Le coĂ»t de la mesure s’Ă©lèverait Ă  environ 3 Md€ en 2024 si le prix pour une livraison en 2024 (produit base) diminuait d’ici la fin de l’annĂ©e pour rapport au niveau d’aoĂ»t. Dans ce scĂ©nario, le coĂ»t de la mesure se concentrerait sur le seul mois de janvier 2024 puisque le tarif « hors gel » rejoindrait dès fĂ©vrier le tarif « gelĂ© ». A l’inverse, si un nouveau choc survenait sur ce marchĂ© (prix Ă  360 €/MWh en fin d’annĂ©e 2023), le coĂ»t de la mesure atteindrait environ 13,5 Md€. L’estimation du coĂ»t de la mesure par le Gouvernement Ă  2,8 Md€ se situe ainsi dans le bas de la fourchette d’estimation. Le coĂ»t du bouclier Ă©lectricitĂ© prĂ©vu par le Gouvernement semble de ce fait un peu bas.
Parallèlement, les CSPE sont les charges supportĂ©es par l’Etat dans le cadre des dispositifs de soutien aux Ă©nergies renouvelables (EnR). Ces dispositifs visent Ă  garantir la rentabilitĂ© de la production d’EnR, soit directement par des tarifs d’achat fixĂ©s Ă  l’avance, soit indirectement en compensant aux producteurs la diffĂ©rence entre le prix de marchĂ© moyen et un tarif de rĂ©fĂ©rence. Les CSPE sont donc un dispositif prĂ©existant Ă  la crise Ă©nergĂ©tique rĂ©cente mais dont le coĂ»t pour les finances publiques est fortement affectĂ© par cette dernière. Les prix de marchĂ© sont devenus en 2022 et dĂ©but 2023 nettement supĂ©rieurs aux tarifs garantis et ont donc entraĂ®nĂ© des Ă©conomies importantes par rapport au coĂ»t normal du dispositif, les mĂ©canismes de soutien Ă©tant symĂ©triques dans l’ensemble. Comme pour les boucliers, l’impact des CSPE sur les finances publiques a connu de fortes rĂ©visions. ÉvaluĂ© Ă  hauteur de 23,8 Md€ dans le PLFRSS, le gain de CSPE en 2023 a Ă©tĂ© revu Ă  la baisse dans le PLF pour 2024 Ă  8,6 Md€ compte tenu du repli des prix de marchĂ© par rapport au pic enregistrĂ© Ă  l’Ă©tĂ© 2022. L’essentiel du gain de CSPE en 2023 est dĂ©jĂ  dĂ©terminĂ© par les prix passĂ©s : l’impact final sur les finances publiques devrait s’Ă©tablir Ă  un niveau proche de cette dernière Ă©valuation.
L’incertitude apparaĂ®t en revanche marquĂ©e pour 2024. Dans le PLF pour 2024, le Gouvernement Ă©value les gains de CSPE Ă  6,7 Md€ en 2024, une prĂ©vision qui apparaĂ®t cohĂ©rente avec les prix Ă  terme observĂ©s en aoĂ»t 2023 (autour de 160 €/MWh pour une livraison en 2024). Deux scĂ©narios polaires d’Ă©volution des prix fin 2023 (Ă  60 €/MWh ou Ă  360 €/MWh) conduiraient Ă  une fourchette comprise entre un coĂ»t nul et un gain de 20 Md€.
Selon le PLF pour 2024, les finances publiques enregistreraient un gain net des deux mesures Ă  hauteur de 3,9 Md€ en 2024 (après un coĂ»t de 7,3 Md€ en 2023) mais, compte tenu de l’Ă©valuation un peu basse du coĂ»t du bouclier Ă©lectricitĂ©, la prĂ©vision du Gouvernement apparaĂ®t un peu optimiste. Par ailleurs, selon l’Ă©volution des prix de marchĂ©, l’impact sur les finances publiques pourrait aller d’un gain net de 6,5 Md€ Ă  un coĂ»t net de 3 Md€.
Il existe toutefois d’autres mesures liĂ©es Ă  la crise Ă©nergĂ©tique affectant nĂ©gativement les finances publiques, comme la baisse de la taxe intĂ©rieure sur la consommation finale d’Ă©lectricitĂ© (TICFE), conduisant Ă  un coĂ»t net toujours positif de l’ensemble des mesures de soutien selon le PLF.

 

63. En 2024, les dépenses augmenteraient (3,0 % en valeur, mais 0,5 % en volume). La progression serait encore plus sensible (4,8 % en valeur et 2,2 % en volume) une fois neutralisées les mesures exceptionnelles de soutien.

Graphique 5. – Evolution de la dĂ©pense publique en 2024
Vous pouvez consulter l’image dans le fac-similĂ© du

JOnÂş 0225 du 28/09/2023, texte nÂş 120

Source : projet de loi de finances pour 2024.

 

Article

 

64. Ainsi, malgrĂ© l’extinction des mesures de soutien, les dĂ©penses continueront Ă  progresser sensiblement en 2024, davantage que recommandĂ© par l’Union europĂ©enne. Dans la recommandation-pays adressĂ©e Ă  la France dans le cadre du « semestre europĂ©en » en juin dernier, le Conseil de l’Union europĂ©enne demandait en effet Ă  la France de plafonner Ă  2,3 % l’augmentation nominale des dĂ©penses primaires nettes financĂ©es au niveau national en 2024 alors que le Gouvernement prĂ©voit sur ce mĂŞme pĂ©rimètre une augmentation de 2,6 %.
65. Les dĂ©penses de l’Etat telles que comprises dans le « pĂ©rimètre des dĂ©penses de l’Etat » (PDE) (10) seraient en lĂ©gère baisse (491 Md€ après 496 Md€ en 2023). La très forte rĂ©duction du coĂ»t des mesures de soutien face Ă  la hausse des prix de l’Ă©nergie serait presque compensĂ©e par les hausses des dĂ©penses dues Ă  la mise en Ĺ“uvre de la politique du Gouvernement telles que : les politiques en faveur de la transition Ă©cologique (+ 7,0 Md€ en 2024) ; les consĂ©quences des mesures d’attractivitĂ© de l’Ă©ducation nationale (+ 3,1 Md€) ; ou encore, les effets attendus des hausses de crĂ©dits des ministères entrant dans le champ d’une loi de programmation sectorielle (dĂ©fense, justice, recherche, intĂ©rieur).
66. En comptabilitĂ© nationale, les dĂ©penses de l’Etat seraient globalement en hausse, portĂ©es par la nette augmentation de la charge d’intĂ©rĂŞts de sa dette (+ 0,3 point de PIB en comptabilitĂ© nationale entre 2023 et 2024, soit une hausse de près de 10 Md€) sous l’effet de la hausse des taux d’intĂ©rĂŞt.
67. Le Gouvernement prĂ©voit une hausse des dĂ©penses des administrations publiques locales de 0,9 % en volume et 3,4 % en valeur. Celle-ci serait portĂ©e par des dĂ©penses de fonctionnement toujours en progression, sous l’effet d’une hausse des rĂ©munĂ©rations dĂ©coulant des revalorisations salariales (hausse du point d’indice au 1er juillet 2023 jouant sur l’Ă©volution en 2024, mesures catĂ©gorielles et indiciaires prenant effet au 1er janvier 2024) et par une progression encore forte de l’investissement des collectivitĂ©s locales.
68. La hausse de l’ensemble de la dĂ©pense publique est aussi soutenue par le dynamisme des dĂ©penses des administrations de sĂ©curitĂ© sociale, sur lesquelles l’inflation joue avec un lĂ©ger retard en raison des mĂ©canismes d’indexation selon l’inflation passĂ©e : les pensions de base seraient revalorisĂ©es de 5,2 % au 1er janvier 2024 et les prestations familiales de 4,6 % au 1er avril 2024. Les pensions complĂ©mentaires pourraient Ă©galement ĂŞtre significativement revalorisĂ©es au 1er novembre 2023 dans le cadre de nĂ©gociations entre les partenaires sociaux. Cette revalorisation jouerait donc surtout sur les dĂ©penses 2024. A ces diffĂ©rentes revalorisations s’ajoute l’effet de la rĂ©forme des retraites, qui, en 2024 comme en 2023, coĂ»terait plus qu’elle ne rapporte (coĂ»t de 2,2 Md€ pour des Ă©conomies de 2,0 Md€) essentiellement sous l’effet de la revalorisation des petites pensions.
69. Cette prĂ©vision de hausse des dĂ©penses publiques est sujette Ă  plusieurs facteurs possibles de dĂ©passement. Premièrement, le coĂ»t du bouclier tarifaire sur le prix de l’Ă©lectricitĂ©, maintenu en 2024, est fortement dĂ©pendant des prix Ă  venir sur les marchĂ©s de gros (cf. encadrĂ©) et la prĂ©vision du coĂ»t de la mesure d’après le PLF 2024 paraĂ®t basse au vu des prix observĂ©s au cours des derniers mois. Deuxièmement, le Gouvernement prĂ©voit un net ralentissement de l’Ondam (+ 3,2 % après + 4,8 %), supposant un inflĂ©chissement de la tendance spontanĂ©e des soins de ville, qui semble optimiste, et un volant d’Ă©conomies de 3,5 Md€. Un tel montant d’Ă©conomies a dĂ©jĂ  Ă©tĂ© atteint par le passĂ©, mais paraĂ®t plus difficile Ă  rĂ©aliser dans un contexte de tensions, notamment dans le secteur hospitalier et sur l’offre de mĂ©dicaments.
70. En 2024, les dĂ©penses publiques risquent de s’avĂ©rer plus Ă©levĂ©es que prĂ©vu, notamment s’agissant du coĂ»t des dispositifs Ă©nergĂ©tiques et des dĂ©penses de santĂ© (Ondam).

b) Le solde public

71. Le scĂ©nario du Gouvernement prĂ©voit un solde public effectif de – 4,9 points de PIB en 2023, sans amĂ©lioration par rapport Ă  2022 et de – 4,4 points de PIB en 2024. La prĂ©vision de solde pour 2023 n’appelle pas de remarque. Celle pour 2024 pourrait ĂŞtre un peu surestimĂ©e, notamment du fait des recettes attendues, qui pourraient ĂŞtre moins Ă©levĂ©es si la croissance Ă©conomique Ă©tait moins forte que prĂ©vu par le Gouvernement, et de certaines dĂ©penses apparaissant sous-estimĂ©es (notamment les dĂ©penses de santĂ© et le coĂ»t des mesures Ă©nergĂ©tiques).
72. Par ailleurs, le Haut Conseil note que, pour ces deux années, le solde public demeure sensiblement supérieur à la limite de 3 points de PIB prévue par les règles du Pacte de stabilité.
73. La Commission europĂ©enne a annoncĂ© que la clause dĂ©rogatoire gĂ©nĂ©rale du Pacte de stabilitĂ©, activĂ©e en 2020 et ayant conduit Ă  une suspension de facto des règles applicables, serait dĂ©sactivĂ©e Ă  la fin de l’annĂ©e 2023. Elle a indiquĂ© qu’elle ouvrirait des procĂ©dures pour dĂ©ficit excessif dès le printemps 2024 sur la base des rĂ©sultats de 2023.

Tableau 5. – DĂ©composition du solde public prĂ©sentĂ© par le Gouvernement

 

En points de PIB PLF pour 2024 (sept. 2023)
2022 2023 2024
Solde public – 4,8 – 4,9 – 4,4
Composante conjoncturelle – 0,5 – 0,7 – 0,6
Mesures ponctuelles et temporaires 0 0 0
Solde structurel – 4,2 – 4,1 – 3,7

 

Source : projet de loi de finances pour 2024.

 

Article

 

74. Le solde structurel s’Ă©tablirait Ă  – 4,1 points de PIB en 2023 et s’amĂ©liorerait en 2024 pour atteindre – 3,7 points de PIB. Le dĂ©ficit structurel demeurerait toutefois très Ă©levĂ©, et Ă©loignĂ© de l’objectif de moyen terme de solde structurel que s’est fixĂ© Ă  la France de – 0,4 point de PIB. Toutefois, le Gouvernement indique que l’ajustement structurel primaire serait en cohĂ©rence avec les recommandations europĂ©ennes pour 2024.
75. L’amĂ©lioration du solde structurel demeure infĂ©rieure aux exigences du volet prĂ©ventif du Pacte de stabilitĂ© et de croissance, l’ajustement structurel devant ĂŞtre en principe supĂ©rieur Ă  0,5 point de PIB pour les pays dont la dette est supĂ©rieure Ă  60 % de PIB.
76. Au demeurant, l’amĂ©lioration du dĂ©ficit nominal et structurel de 0,5 point de PIB en 2024 peut s’expliquer par la très forte diminution des mesures de soutien aux mĂ©nages et aux entreprises face Ă  la hausse des prix (en particulier grâce Ă  la sortie progressive des boucliers), celle-ci contribuant Ă  amĂ©liorer le solde de près de 0,7 point de PIB, tandis que la hausse de la charge d’intĂ©rĂŞts conduit Ă  le dĂ©grader de 0,3 point de PIB.
77. La prĂ©vision de dĂ©ficit public pour 2024 (4,4 points de PIB) conjugue principalement des hypothèses favorables et paraĂ®t optimiste. La prĂ©vision de prĂ©lèvements obligatoires est en effet tirĂ©e vers le haut par la prĂ©vision de croissance Ă©levĂ©e de l’activitĂ© et, au-delĂ , par des hypothèses favorables sur le rendement de certains impĂ´ts (croissance de la TVA supĂ©rieure Ă  celle de sa base taxable, arrĂŞt de la baisse des droits de mutation Ă  titre onĂ©reux). De plus, les dĂ©penses risquent de s’avĂ©rer plus Ă©levĂ©es que prĂ©vu, notamment s’agissant du coĂ»t des dispositifs Ă©nergĂ©tiques et des dĂ©penses de santĂ© (Ondam).
78. Alors que le scĂ©nario du Gouvernement est marquĂ© par une sortie des crises sanitaire et Ă©nergĂ©tique, le Haut Conseil note que, en dĂ©pit de l’extinction des mesures de soutien, les dĂ©penses continueront Ă  progresser sensiblement en 2024, davantage que recommandĂ© par l’Union europĂ©enne (hausse nominale des dĂ©penses primaires nettes de 2,6 % contre un plafond recommandĂ© de 2,3 %) et ce alors mĂŞme que la Commission europĂ©enne a annoncĂ© la fin de la clause dĂ©rogatoire gĂ©nĂ©rale du Pacte de stabilitĂ© Ă  compter de 2024. En particulier, dans un contexte oĂą la progression importante de la charge d’intĂ©rĂŞts contribue Ă  accroĂ®tre les dĂ©penses, le PLF contient peu de mesures d’Ă©conomies structurelles malgrĂ© le premier millĂ©sime des revues de dĂ©penses organisĂ© en 2023 et prĂ©voit une quasi-stabilitĂ© du taux de prĂ©lèvements obligatoires.

3. Appréciation de la cohérence avec les orientations pluriannuelles de solde structurel et de dépenses des administrations publiques

79. Aux termes de la loi organique n° 2001-692 du 1er aoĂ»t 2001 modifiĂ©e relative aux lois de finances, le Haut Conseil doit se prononcer sur la cohĂ©rence de la trajectoire de solde structurel et de dĂ©pense retenue dans le PLF pour 2024 avec celle de la loi de programmation en vigueur ce qu’il ne peut pas faire en l’absence d’une loi de programmation adoptĂ©e couvrant l’annĂ©e 2024.
80. Le Gouvernement a parallèlement indiquĂ© au HCFP son intention d’amender le PLPFP en discussion au Parlement dĂ©posĂ© en septembre 2022 et saisi ce dernier des nouvelles prĂ©visions associĂ©es (cf. avis n° HCFP-2023-7 relatif Ă  la rĂ©vision du projet de loi de programmation des finances publiques pour les annĂ©es 2023 Ă  2027). Les amendements envisagĂ©s par le Gouvernement conduisent Ă  modifier le PLPFP de manière Ă  ce qu’il soit cohĂ©rent avec l’article liminaire du PLF et du PLFSS pour 2024 notamment s’agissant des orientations pluriannuelles de solde structurel et de dĂ©penses des administrations publiques.

4. La dette publique

81. Selon les prĂ©visions du Gouvernement, le ratio de dette publique diminuerait de deux points en 2023, Ă  109,7 points de PIB, puis serait stable en 2024. En 2023, le ratio bĂ©nĂ©ficie en effet d’une progression importante du PIB en valeur (+ 6,8 %), du fait Ă  la fois de la forte inflation et de la fin du rebond de l’activitĂ© post Covid. Cette forte croissance allège le ratio de dette hĂ©ritĂ©e du passĂ©. Le solde public est ainsi supĂ©rieur de deux points au solde permettant de stabiliser la dette. En 2024, le ratio de dette ne baisserait plus. En effet, le ratio de dette bĂ©nĂ©ficierait toujours d’une forte croissance du PIB en valeur, mais celle-ci serait moindre qu’en 2023 (+ 4,0 %), si bien que le solde public, bien qu’en amĂ©lioration, se situerait au niveau stabilisant la dette.

Tableau 6. – Dette et solde publics

 

En points de PIB 2022 2023 2024
Solde public – 4,8 – 4,9 – 4,4
Dette publique 111,8 109,7 109,7

 

Source : projet de loi de finances pour 2024.

 

Article

 

82. Le Gouvernement prĂ©voit que le ratio de dette publique, après avoir baissĂ© en 2023 grâce Ă  une croissance inhabituellement forte du PIB en valeur, ne se rĂ©duirait pas en 2024. La stabilisation attendue en 2024 du ratio de dette est fragile, puisqu’elle s’appuie sur des prĂ©visions optimistes de croissance et de dĂ©penses. Ainsi la France, qui a vu sa position d’endettement relatif au sein de la zone euro se dĂ©grader au cours des dernières annĂ©es, conserverait donc en 2024 un niveau d’endettement Ă©levĂ©.
83. La soutenabilitĂ© Ă  moyen terme des finances publiques continue donc Ă  appeler la plus grande vigilance. Le Haut Conseil rappelle que le retour Ă  des niveaux de dette permettant Ă  la France de disposer de marges de manĹ“uvre suffisantes est nĂ©cessaire pour ĂŞtre en mesure de faire face Ă  l’avenir Ă  des chocs macroĂ©conomiques ou financiers et aux besoins d’investissement public Ă©levĂ©s que nĂ©cessite en particulier la transition Ă©cologique.

Le prĂ©sent avis sera publiĂ© au Journal officiel de la RĂ©publique française et joint au projet de loi de finances pour 2024 et au projet de loi de financement de la sĂ©curitĂ© sociale lors de son dĂ©pĂ´t Ă  l’AssemblĂ©e nationale.

 

Annexe

Article

 

ANNEXES
ANNEXE 1
SCÉNARIO MACROÉCONOMIQUE ASSOCIÉ AU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2024

Vous pouvez consulter l’intĂ©gralitĂ© du texte avec ses images Ă  partir de l’extrait du Journal officiel Ă©lectronique authentifiĂ© accessible en bas de page

Annexe

Article

 

ANNEXE 2
ARTICLE LIMINAIRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2024

Texte de l’article :
Les prĂ©visions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, les prĂ©visions de solde par sous-secteur, la prĂ©vision, dĂ©clinĂ©e par sous-secteur d’administration publique, de l’objectif d’Ă©volution en volume et la prĂ©vision en milliards d’euros courants des dĂ©penses d’administrations publiques, les prĂ©visions de prĂ©lèvements obligatoires, de dĂ©penses et d’endettement de l’ensemble des administrations pour l’annĂ©e 2024, les prĂ©visions pour 2024 de ces mĂŞmes agrĂ©gats de la loi de programmation des finances publiques pour les annĂ©es 2023 Ă  2027, ainsi que les donnĂ©es d’exĂ©cution pour l’annĂ©e 2022 et les prĂ©visions d’exĂ©cution pour l’annĂ©e 2023 de ces mĂŞmes agrĂ©gats, s’Ă©tablissent comme suit :

 

En % du PIB sauf mention contraire 2022 2023 2024 2024
Loi de finances initiale pour 2024 PLPFP

2023-2027

Ensemble des administrations publiques
Solde structurel (1) – 4,2 – 4,1 – 3,7 – 3,7
Solde conjoncturel (2) – 0,5 – 0,7 – 0,6 – 0,7
Solde des mesures ponctuelles et temporaires (3) – 0,1 – 0,1 – 0,1 – 0,1
Solde effectif (1+2+3) – 4,8 – 4,9 – 4,4 – 4,5
Dette au sens de Maastricht 111,8 109,7 109,7 111,3
Taux de prélèvements obligatoires (y.c UE nets des CI) (4) 45,4 44,0 44,1 44,2
DĂ©pense publique (hors CI) 57,7 55,9 55,3 55,6
Dépense publique (hors CI, en Md€) 1523 1575 1622 1600
Évolution de la dĂ©pense publique hors CI en volume (%) (1) – 1,1 – 1,3 0,5 – 0,6
Principales dĂ©penses d’investissement (en Md€) (2) 25 30 28
Administrations publiques centrales
Solde – 5,2 – 5,4 – 4,7 – 5,2
Dépense publique (hors CI, en Md€) 625 631 639 637
Évolution de la dĂ©pense publique en volume (%) (3) – 0,1 – 3,6 – 1,4 – 2,5
Administrations publiques locales
Solde 0,0 – 0,3 – 0,3 – 0,1
Dépense publique (hors CI, en Md€) 295 312 322 314
Évolution de la dépense publique hors CI en volume (%) (3) 0,1 1,0 0,9 0,1
Administrations de sécurité sociales
Solde 0,4 0,7 0,6 0,8
Dépense publique (hors CI, en Md€) 704 730 761 747
Évolution de la dĂ©pense publique hors CI en volume (%) (3) – 2,4 – 0,5 1,7 0,5

 

(1) A champ constant.
(2) Au sens du projet de loi de programmation des finances publiques pour 2023-2027.
(3) A champ constant, hors transferts entre administrations publiques.
(4) CorrigĂ© des effets du bouclier tarifaire, le taux de prĂ©lèvements obligatoires s’Ă©tablirait Ă  45,6 % du PIB en 2022, puis 44,4 % du PIB en 2023 et 2024.

 

Article

 

ExposĂ© des motifs de l’article :
Cet article prĂ©sente, conformĂ©ment Ă  l’article 1H de la loi organique n° 2001-692 du 1er aoĂ»t 2001 relative aux lois de finances, la prĂ©vision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques pour 2024. Il rappelle Ă©galement la prĂ©vision, dĂ©clinĂ©e par sous-secteur d’administration publique, de l’objectif d’Ă©volution en volume et de la prĂ©vision en milliards d’euros courants des dĂ©penses des administrations publiques et celle de prĂ©lèvements obligatoires, de dĂ©penses et d’endettement de l’ensemble des administrations publiques. Enfin, il prĂ©sente l’Ă©tat des prĂ©visions portant sur les principales dĂ©penses des administrations publiques considĂ©rĂ©es comme des dĂ©penses d’investissement au sens du dernier alinĂ©a de l’article 1er A et du 2° de l’article 1er E de la LOLF. Ces dernières sont dĂ©finies dans le rapport annexĂ© au projet de loi de programmation des finances publiques.
La prĂ©vision de solde public s’Ă©tablit Ă  – 4,9 % du PIB pour 2023, puis – 4,4 % du PIB, comme inscrit dans le Programme de stabilitĂ©.
La quasi-stabilitĂ© du solde public entre 2023 (- 4,9 % du PIB) et 2022 (- 4,8 % du PIB) rĂ©sulte du lĂ©ger creusement du solde conjoncturel (- 0,2 pt), en raison d’une croissance de l’activitĂ© prĂ©vue Ă  + 1,0 %, en deçà de la croissance potentielle de 1,35 %, ainsi que du lĂ©ger redressement du solde structurel (+ 0,1 pt), qui s’explique par des mouvements se compensant globalement, notamment :

– dans le sens d’une amĂ©lioration du solde public : (i) la quasi-disparition des dĂ©penses d’urgence et de soutien, encore Ă©levĂ©es en 2022, et la baisse des dĂ©penses de relance, qui ont dĂ©sormais dĂ©passĂ© leur pic, (ii) un coĂ»t de l’ensemble des mesures adoptĂ©es face Ă  la hausse des prix de l’Ă©nergie et Ă  l’inflation, net des moindres charges de services publics de l’Ă©nergie, encore très Ă©levĂ© en 2023, mais moindre qu’en 2022, (iii) une charge de la dette publique en recul en 2023, l’effet de la hausse des taux mettant plusieurs annĂ©es Ă  se matĂ©rialiser pleinement dans la charge d’intĂ©rĂŞt, (iv) des dĂ©penses de fonctionnement des collectivitĂ©s locales contenues (hausse prĂ©vue en ligne avec l’inflation) ;
– dans le sens d’un creusement du dĂ©ficit : (i) les mesures fiscales du gouvernement visant Ă  soutenir le pouvoir d’achat, la compĂ©titivitĂ© et l’emploi, en particulier l’achèvement de la suppression de la taxe d’habitation sur les rĂ©sidences principales et la poursuite de la rĂ©duction de la CVAE et (ii) le contrecoup de l’Ă©volution très dynamique des recettes en 2022. En particulier, les recettes d’impĂ´t sur les sociĂ©tĂ©s hors CICE ont connu un niveau exceptionnel en 2022 en raison de l’effet double (acomptes et solde) de la forte croissance du bĂ©nĂ©fice fiscal 2021, puis se replieraient ensuite nettement en 2023.

En 2024, le solde public s’amĂ©liorerait par rapport Ă  2023 et atteindrait – 4,4 % du PIB, comme inscrit dans le Programme de stabilitĂ© 2023-2027. Avec une croissance Ă©tablie Ă  1,4 %, le solde conjoncturel serait quasi stable. L’amĂ©lioration du solde prĂ©vu s’explique donc par un redressement du solde structurel de 0,5 point de PIB en 2024, du fait principalement de la sortie progressive des mesures temporaires relatives Ă  la hausse des prix de l’Ă©nergie, de relance, et de soutien. Cet effet serait partiellement compensĂ© notamment par la hausse de la charge d’intĂ©rĂŞt de la dette, matĂ©rialisant les effets de la hausse des taux.
Retraçant ces Ă©volutions, après s’ĂŞtre Ă©tabli Ă  45,6 % du PIB en 2022, le taux de prĂ©lèvements obligatoires corrigĂ© des effets du bouclier tarifaire s’Ă©tablirait Ă  44,4 % en 2024, stable par rapport Ă  2023. Après 57,7 % en 2022, le ratio de dĂ©pense publique (hors crĂ©dits d’impĂ´ts) reculerait Ă  55,9 % du PIB en 2023 puis Ă  55,3 % en 2024.
Le scĂ©nario potentiel retenu dans ce projet de loi de finances est cohĂ©rent avec celui qui sera retenu dans le projet de loi de programmation des finances publiques une fois amendĂ© ; la croissance potentielle serait de 1,35 % en 2023 comme en 2024. L’Ă©cart de production estimĂ© tient compte des effets de l’enchaĂ®nement de la crise covid et des consĂ©quences de l’invasion russe en Ukraine.
Les incertitudes autour de ces prĂ©visions restent importantes. Les finances publiques sont sensibles aux alĂ©as sur les Ă©volutions macroĂ©conomiques et en particulier aux variations des prix de l’Ă©nergie, qui jouent fortement sur le coĂ»t des mesures mises en place pour protĂ©ger les Français, en premier lieu desquelles les boucliers tarifaires sur l’Ă©nergie.

 

Pour mĂ©moire : en Md€ ExĂ©cution 2022 PrĂ©vision d’exĂ©cution 2023 PrĂ©vision 2024
Solde effectif – 126,8 – 138,8 – 128,3
PIB nominal 2639,1 2818,1 2930,8

 

Annexe

Article

 

ANNEXE 3
ARTICLE LIMINAIRE DU PROJET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2024

Texte de l’article :
Les prĂ©visions de dĂ©penses, recettes et solde des administrations de sĂ©curitĂ© sociale pour les annĂ©es 2023 et 2024 s’Ă©tablissent comme suit, au sens de la comptabilitĂ© nationale :

 

(En points de produit intérieur brut) 2023 2024
Recettes 26,6 26,6
DĂ©penses 25,9 26,0
Solde 0,7 0,6

 

Exposé des motifs :
Cet article prĂ©sente, conformĂ©ment Ă  l’article 1 de la loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sĂ©curitĂ© sociale, l’Ă©tat des prĂ©visions de dĂ©penses, de recettes et de solde des administrations de sĂ©curitĂ© sociale (ASSO) pour l’exercice en cours et pour l’annĂ©e Ă  venir.
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 prévoit sur le champ des ASSO un solde excédentaire en 2023 et en 2024, de respectivement + 0,7 % et + 0,6 % du PIB.

Annexe

Article

 

ANNEXE 4
LA CLAUSE DÉROGATOIRE DU PACTE DE STABILITÉ ET DE CROISSANCE

En mars 2020, l’Ă©pidĂ©mie de Covid-19 a conduit Ă  l’entrĂ©e en vigueur de la « clause dĂ©rogatoire gĂ©nĂ©rale » du Pacte de stabilitĂ© et de croissance, Ă  l’initiative de la Commission europĂ©enne.
Introduite en 2011 dans le cadre de la rĂ©forme du Pacte de stabilitĂ© et de croissance, la clause dĂ©rogatoire gĂ©nĂ©rale peut ĂŞtre activĂ©e dans le cas « d’une circonstance inhabituelle indĂ©pendante de la volontĂ© de l’Etat membre concernĂ© ayant des effets sensibles sur la situation financière des administrations publiques ou en pĂ©riode de grave rĂ©cession Ă©conomique affectant la zone euro ou l’ensemble de l’Union » (11). Dans le cas du volet prĂ©ventif du Pacte de stabilitĂ© et de croissance, les Etats sont « autorisĂ©s, Ă  s’Ă©carter temporairement de la trajectoire d’ajustement en vue de la rĂ©alisation de l’objectif budgĂ©taire Ă  moyen terme […] Ă  condition de ne pas mettre en pĂ©ril la viabilitĂ© budgĂ©taire Ă  moyen terme (12) ». Par ailleurs, dans le cadre du volet correctif du Pacte (13), la clause permet au Conseil de l’Union europĂ©enne de recommander une trajectoire rĂ©visĂ©e Ă  un Etat membre.
Ainsi, depuis 2020, la Commission a continuĂ© d’examiner la situation budgĂ©taire des Etats membres au regard des critères de dĂ©ficit et de dette dans le cadre des procĂ©dures de surveillance du Pacte de stabilitĂ© et de croissance. Elle a notamment adoptĂ© en mai 2022 un rapport concernant 18 Etats membres, dont la France, au titre de l’article 126(3) du TraitĂ© sur le fonctionnement de l’Union europĂ©enne, mais n’a pas, pour autant, ouvert de procĂ©dure pour dĂ©ficit excessif.
Alors que la Commission anticipait encore en mars 2022 que la clause dĂ©rogatoire gĂ©nĂ©rale pourrait ĂŞtre dĂ©sactivĂ©e en 2023, elle a finalement dĂ©cidĂ© sa prolongation pour une annĂ©e supplĂ©mentaire dans sa communication du 23 mai 2022 dans le cadre du semestre europĂ©en. La Commission soulignait que le contexte de guerre en Europe, l’augmentation des prix de l’Ă©nergie et les perturbations persistantes des chaĂ®nes d’approvisionnement n’avaient pas permis un retour Ă  la normale de l’Ă©conomie europĂ©enne, la situation Ă©conomique restant marquĂ©e par une incertitude Ă©levĂ©e, des risques baissiers importants, et par la nĂ©cessitĂ© pour les Etats membres d’adopter, si besoin, des mesures budgĂ©taires pour rĂ©pondre aux consĂ©quences Ă©conomiques de la guerre en Ukraine.
La Commission a annoncĂ© que la clause serait dĂ©sactivĂ©e Ă  la fin de l’annĂ©e 2023.

(11) Article 5 du règlement n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997.
(12) Article 6 du règlement n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997.
(13) Article 3 et 5 du règlement (CE) n° 1467/97 du 7 juillet 1997.

Date et signature(s)

Fait Ă  Paris, le 22 septembre 2023.

Pour le Haut Conseil des finances publiques :
Le premier président de la Cour des comptes, président du Haut Conseil des finances publiques,
P. Moscovici


(1) Le jeudi 7 septembre, l’institut Ă©conomique de Munich Ifo a annoncĂ© anticiper une contraction de l’activitĂ© de 0,4 % pour 2023. Le mercredi 6 septembre, l’Institut d’Ă©conomie internationale de Kiel a pronostiquĂ© une baisse de 0,5 % et celui d’Essen de 0,6 %. La Commission prĂ©voit un recul de 0,4 %.
(2) A noter : la méthodologie et le périmètre de calcul du PIB mondial diffèrent selon les organisations internationales. Les prévisions ne doivent pas être comparées entre elles, mais évaluées en tendance.
(3) Rexecode prĂ©voit un repli du revenu disponible brut (RDB) rĂ©el de 0,1 %, contre une hausse attendue de 0,3 % par l’OFCE et de 0,9 % par la Banque de France.
(4) Le taux d’Ă©pargne baisserait de 0,5 point pour Rexecode (de 18,4 points de RDB en 2023 Ă  17,9 points en 2024), de 0,8 point pour la Banque de France (de 18,2 Ă  17,4) et d’un point pour l’OFCE (de 18,6 Ă  17,6).
(5) La productivitĂ© a toutefois rebondi de + 0,6 % en France au cours du dernier trimestre, mais il est encore trop tĂ´t pour dĂ©terminer s’il s’agit de l’amorce d’un retour durable Ă  la tendance de productivitĂ© d’avant-crise ou d’un phĂ©nomène temporaire liĂ© en particulier au mĂ©canisme du cycle de productivitĂ© (l’emploi ayant commencĂ© Ă  s’ajuster Ă  la faiblesse passĂ©e de l’activitĂ© au moment oĂą la croissance surprenait Ă  la hausse).
(6) Le solde structurel est défini comme le solde public corrigé des effets directs du cycle économique ainsi que des évènements exceptionnels.
(7) Les CSPE, qui soutenaient les Ă©nergies renouvelables en garantissant des tarifs supĂ©rieurs aux prix de marchĂ©, constituaient jusqu’en 2021 une dĂ©pense en comptabilitĂ© nationale. La hausse des prix de l’Ă©nergie conduit Ă  des reversements Ă  l’Etat au titre de 2022 et 2023 qui sont comptabilisĂ©s en prĂ©lèvements obligatoires. La contribution sur les rentes infra-marginales impose les producteurs d’Ă©lectricitĂ© sur leurs revenus rĂ©sultant de prix de marchĂ© supĂ©rieurs au seuil de rentabilitĂ© des modes de production les plus coĂ»teux.
(8) Elles se replieraient davantage (- 2,2 %) en les dĂ©flatant par le dĂ©flateur du PIB, indice de prix plus pertinent pour l’analyse des finances publiques. A partir de 2024, les deux dĂ©flateurs sont proches, si bien que le texte de l’avis ne donne que les chiffres dĂ©flatĂ©s par les prix Ă  la consommation hors tabac.
(9) RĂ©vision Ă  la baisse de 4,6 Md€ sur le bouclier Ă©lectricitĂ©, 2 Md€ sur le guichet d’aide au paiement des factures d’Ă©lectricitĂ© et 1,0 Md€ sur l’amortisseur Ă©lectricitĂ©.
(10) Cet agrĂ©gat regroupe la très grande majoritĂ© des dĂ©penses de l’Etat et les taxes affectĂ©es plafonnĂ©es Ă  des tiers autres que les collectivitĂ©s locales et la sĂ©curitĂ© sociale. La charge de la dette et la contribution au CAS pensions en sont toutefois exclues.