Références

Décision : Conseil d’Etat statuant au contentieux
Nature : Décision
Date : 1er avril 2025 
Numéro : 494511, 494583, 495174 
Requérants : LIGUE DES DROITS DE L’HOMME
LA QUADRATURE DU NET
M. C… et autres
Source : Conseil d’Etat, 1 avril 2025 , n°494511, 494583, 495174 
Publication : Blocage de TikTok en Nouvelle-Calédonie : le Conseil d’État juge illégale la mesure, mais admet le principe sous conditions

(…)

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier que, le 14 mai 2024, le Premier ministre a
pris la décision, motivée par l’existence de circonstances exceptionnelles, d’interrompre l’accès
au service de communication au public en ligne « TikTok » en Nouvelle-Calédonie. Cette
décision a été appliquée à compter du lendemain en recourant à des dispositifs techniques mis en
œuvre notamment par l’Office des postes et télécommunications de Nouvelle-Calédonie. Le
Premier ministre a mis fin à cette mesure le 29 mai 2024. Parallèlement, par un décret en conseil
des ministres du 15 mai 2024, l’état d’urgence a été déclaré sur le territoire néo-calédonien à
compter du même jour à 20 heures (heure de Paris). Il a pris fin, en application des dispositions
de l’article 2 de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence, douze jours plus tard. La Ligue
des droits de l’homme, l’association « La Quadrature du net » et M. C… et autres demandent
l’annulation pour excès de pouvoir de la décision d’interruption de l’accès au service de
communication au public en ligne « TikTok ». Il y a lieu de joindre ces requêtes pour statuer par
une seule décision.

Sur le cadre juridique :

2. En premier lieu, d’une part, la survenue de circonstances exceptionnelles, de
nature, notamment, à entraver le fonctionnement régulier des pouvoirs publics, à compromettre
de manière immédiate la santé de la population ou son accès aux services essentiels, ou à porter
atteinte à l’ordre public, dans des conditions d’une particulière gravité, permet à l’autorité
administrative de prendre, en urgence, toutes mesures pour pourvoir aux nécessités du moment,
lorsqu’elle est dans l’impossibilité d’agir selon les normes en vigueur, à la condition que de
telles mesures soient indispensables au regard des circonstances prévalant à la date de la
décision, sous l’entier contrôle du juge administratif.

3. D’autre part, aux termes de l’article 1er de la loi du 3 avril 1955 relative à
l’état d’urgence : « L’état d’urgence peut être déclaré sur tout ou partie du territoire
métropolitain, des départements d’outre-mer, des collectivités d’outre-mer régies par l’article 74
de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie, soit en cas de péril imminent résultant d’atteintes
graves à l’ordre public, soit en cas d’événements présentant, par leur nature et leur gravité, le
caractère de calamité publique ». Aux termes de l’article 2 de la même loi : « L’état d’urgence
est déclaré par décret en Conseil des ministres. Ce décret détermine la ou les circonscriptions
territoriales à l’intérieur desquelles il entre en vigueur. / Dans la limite de ces circonscriptions,
les zones où l’état d’urgence recevra application seront fixées par décret. / La prorogation de
l’état d’urgence au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par la loi. » Il résulte enfin du
II de l’article 11 de la même loi, dans sa version résultant de la loi du 20 novembre 2015
prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et
renforçant l’efficacité de ses dispositions, que : « II. – Le ministre de l’intérieur peut prendre toute mesure pour assurer l’interruption de tout service de communication au public en ligne
provoquant à la commission d’actes de terrorisme ou en faisant l’apologie. »

4. La déclaration de l’état d’urgence sur tout ou partie du territoire national en
application des dispositions citées au point 3, en étendant les pouvoirs de l’autorité
administrative aux fins de remédier à un péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre
public ou à un événement présentant le caractère de calamité publique, institue un régime
juridique qui lui confère, en principe, les moyens de faire face à de telles circonstances.
Toutefois, elle ne fait pas obstacle à ce que l’autorité administrative use, lorsque des
circonstances exceptionnelles l’exigent, des pouvoirs mentionnés au point 2 pour prendre
d’autres mesures que celles relevant de la loi du 3 avril 1955, lorsqu’aucune de ces dernières
mesures, pas davantage que celles relevant d’autres régimes d’exception ou de droit commun,
n’est de nature à répondre aux nécessités du moment.

5. En second lieu, aux termes de l’article 11 de la Déclaration des droits de
l’homme et du citoyen de 1789 : « La libre communication des pensées et des opinions est un
des droits les plus précieux de l’homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer
librement, sauf à répondre de l’abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi ». La
liberté d’expression et de communication est d’autant plus précieuse que son exercice est une
condition de la démocratie et l’une des garanties du respect des autres droits et libertés.

6. En l’état actuel des moyens de communication et eu égard au développement
généralisé des services de communication au public en ligne ainsi qu’à l’importance prise par ces
services pour la participation à la vie démocratique, économique et sociale et l’expression des
idées et des opinions, la libre communication des pensées et des opinions, garantie par l’article
11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, implique la liberté d’accéder à
ces services et de s’y exprimer.

7. Eu égard aux atteintes portées à la libre communication des pensées et des
opinions, à la liberté d’expression et à tous les autres droits et libertés dont un service de
communication au public en ligne permet l’exercice, notamment le droit à la vie privée et
familiale et la liberté du commerce et de l’industrie, l’autorité administrative ne saurait décider,
en dehors des cas prévus par la loi, de l’interruption de l’accès à un tel service. Elle peut
cependant recourir à une telle mesure, en cas de circonstances exceptionnelles, si elle est
indispensable pour répondre aux nécessités du moment. Dans ce cadre, une interruption
complète du service en cause ne saurait être légalement décidée qu’à titre provisoire, à la
condition, d’une part, qu’aucun moyen technique ne permette, dans l’immédiat, de prendre des
mesures alternatives moins attentatoires aux droits et libertés en cause, et, d’autre part, que
l’interdiction soit prise pour une durée n’excédant pas celle requise pour rechercher et mettre en
œuvre de telles mesures.

Sur les moyens des requêtes :

8. Il ressort des pièces du dossier que, à partir du 13 mai 2024, la NouvelleCalédonie a connu une période de troubles à l’ordre public d’une gravité exceptionnelle, dans le
contexte de l’examen du projet de révision constitutionnelle portant modification du corps
électoral pour les élections au congrès et aux assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie.
Ces troubles se sont caractérisés par des émeutes ayant donné lieu à des affrontements violents
du fait de groupes d’individus armés ayant conduit, les 14 et 15 mai 2024, au décès de plusieurs personnes, à des destructions et des dégradations de bâtiments publics et d’infrastructures et à
une mutinerie s’étant accompagnée de tentatives d’évasion au centre pénitentiaire de Nouméa.
De nombreuses voies de circulation ont été bloquées en raison de la mise en place de barrages,
lesquels ont donné lieu à des agressions ou à des affrontements directs avec les personnes tentant
de les traverser.

9. En premier lieu, les dispositions du II de l’article 11 de la loi du 3 avril 1955
citées au point 3, qui permettent au ministre de l’intérieur de prendre toute mesure pour assurer
l’interruption de tout service de communication au public en ligne provoquant à la commission
d’actes de terrorisme ou en faisant l’apologie, ne faisaient pas obstacle, par principe, à ce que le
Premier ministre mette en œuvre, à compter du 15 mai 2024, simultanément à l’état d’urgence,
l’interruption du service de communication au public en ligne « TikTok » décidée la veille, pour
des motifs autres que ceux relatifs à la lutte contre le terrorisme, sous réserve qu’eu égard aux
circonstances exceptionnelles prévalant sur le territoire néo-calédonien, aucune des autres
mesures prévues par la loi du 3 avril 1955, non plus qu’aucune des mesures de droit commun
susceptibles d’être prises, ne fût de nature à pourvoir aux nécessités du moment. Par suite, les
requérants ne sont pas fondés à soutenir que la décision attaquée serait privée de base légale, au
motif que les conditions prévues par le II de l’article 11 de la loi du 3 avril 1955 n’étaient pas
remplies pour procéder à l’interruption du réseau social « TikTok », et que le Premier ministre
était incompétent pour procéder à la suspension de ce service. L’association « La Quadrature du
net » n’est pas davantage fondée, en tout état de cause, à soutenir que l’article 10 de la
convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et
l’article 19 du pacte international relatif aux droits civils et politiques, selon lesquels les
restrictions à la liberté d’expression doivent être prévues par la loi, feraient obstacle à ce qu’il
soit porté atteinte à cette liberté sur le fondement de circonstances exceptionnelles, dès lors que
la possibilité ouverte à l’autorité administrative de prendre des mesures excédant le champ
normal de ses compétences, en cas de survenue de telles circonstances, dans les conditions
rappelées au point 2, résulte d’une jurisprudence bien établie constituant, par suite, une base
légale suffisamment prévisible au sens et pour l’application de ces stipulations.

10. En second lieu, il ressort des pièces du dossier qu’alors que la NouvelleCalédonie connaissait, ainsi qu’il a été dit au point 8, des troubles à l’ordre public d’une
particulière gravité, le service de communication au public en ligne « TikTok » a été utilisé pour
diffuser des contenus incitant au recours à la violence et se propageant très rapidement, compte
tenu des algorithmes auxquels recourt ce réseau auprès de ses utilisateurs. Le Premier ministre,
faisant le constat que l’utilisation de ce service était de nature à aggraver la situation et à
compromettre le rétablissement de l’ordre public, était en droit, au vu des circonstances
exceptionnelles prévalant alors, et en l’absence d’autres moyens techniques immédiatement
disponibles, de décider de l’interruption provisoire du service de communication au public en
ligne « TikTok », pour une durée déterminée n’excédant pas celle nécessaire à la recherche et à
la mise en œuvre, le cas échéant en lien avec le fournisseur du service, de mesures alternatives
permettant d’atteindre l’objectif recherché et moins attentatoires aux droits et libertés en cause,
telles, notamment, que le blocage de certaines fonctionnalités du réseau. Or la décision attaquée
procède à une interruption totale du service pour une durée indéterminée, liée seulement à la
persistance des troubles à l’ordre public, sans subordonner son maintien à l’impossibilité de
mettre en œuvre des mesures alternatives. Les requérants sont, par suite, fondés à soutenir que le
Premier ministre a ainsi porté une atteinte disproportionnée à la liberté d’expression, à la liberté
de communication des idées et opinions et à la liberté d’accès à l’information.

11. Il résulte de ce qui précède que la Ligue des droits de l’homme,
l’association « La Quadrature du net » et M. C… et autres sont fondés à demander l’annulation de
la décision qu’ils attaquent.

12. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat
la somme de 3 000 euros à verser respectivement à la Ligue des droits de l’homme, à
l’association « La Quadrature du net » et à M. C… et autres au titre de l’article L. 761-1 du code
de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : La décision du Premier ministre du 14 mai 2024 interrompant l’accès au service de
communication au public en ligne « TikTok » en Nouvelle-Calédonie est annulée.

Article 2 : L’Etat versera respectivement, sous le n° 494511, à la Ligue des droits de l’homme,
sous le n° 494583, à l’association « La Quadrature du net » et, sous le n° 495174, à M. C… et
autres, une somme de 3 000 euros, au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à la Ligue des droits de l’homme, à l’association
« La Quadrature du net », à M. C…, premier requérant dénommé sous la requête n° 495174 et au
Premier ministre.
Copie en sera adressée au ministre d’Etat, ministre des outre-mer et au ministre d’Etat, ministre
de l’intérieur.