ūüüß Avis du Haut Conseil des finances publiques du 27 octobre 2022 relatif au 2e projet de loi de finances rectificative pour l’ann√©e 2022

Références

NOR : HCFX2231212V
Source : JORF n¬į0255 du 3 novembre 2022, texte n¬į 169

Synthèse

Le Haut Conseil consid√®re que les pr√©visions du Gouvernement de croissance (+ 2,7 %), d’inflation (+ 5,3 %) et de croissance de la masse salariale (+ 8,6 % dans les branches marchandes) pour 2022, inchang√©es par rapport √† celles du projet de loi de finances pour 2023, sont cr√©dibles au vu des informations dont il dispose au moment de la r√©daction du pr√©sent avis.
Le Haut Conseil regrette cependant que, contrairement √† la pratique des ann√©es pr√©c√©dentes, le calendrier de saisine le conduise √† rendre son avis la veille de la publication, par l’INSEE, des comptes nationaux pour le troisi√®me trimestre alors que ceux-ci auraient constitu√© un √©l√©ment d’information important pour appr√©cier les pr√©visions gouvernementales, conform√©ment au mandat confi√© au Haut Conseil par le l√©gislateur organique.
La pr√©vision du Gouvernement d’un solde public pour 2022 de – 4,9 points de PIB, en am√©lioration d’un dixi√®me de point de PIB par rapport √† la pr√©vision du projet de loi de finances pour 2023, est plausible. Elle est toutefois affect√©e d’incertitudes importantes, tant en d√©penses qu’en recettes (notamment sur le co√Ľt du bouclier tarifaire, les charges de service public de l’√©nergie et les recettes d’imp√īt sur les soci√©t√©s).
Le solde structurel s’√©tablirait √† – 3,6 points de PIB en retenant le niveau du PIB potentiel de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022, aujourd’hui obsol√®te, et √† – 4,2 points de PIB en retenant les nouvelles estimations de PIB potentiel pr√©sent√©es dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour 2023-2027. L’√©cart pour 2022 avec le solde structurel pr√©vu par la LPFP 2018-2022 (- 0,8 point de PIB), comme avec l’objectif de moyen terme que s’est donn√© la France (- 0,4 point de PIB), serait ainsi √©lev√©. Cet √©cart ne traduit pas seulement l’impact de la crise sanitaire sur le PIB potentiel et sur les d√©penses d’urgence puis de relance, mais aussi une hausse de certaines d√©penses non directement li√©es √† cette crise.
Le ratio de la dette publique au PIB serait en baisse de 1,3 point en 2022, gr√Ęce √† la croissance √©conomique encore forte de 2022 qui influe sur le d√©nominateur et √† une mobilisation accrue de la tr√©sorerie de l’Etat qui r√©duit le besoin d’√©mission de nouvelle dette. La France figurera pourtant toujours en 2022 parmi les pays les plus endett√©s de la zone euro. Le Haut Conseil rappelle que le retour √† des niveaux de dette garantissant √† la France de disposer de marges de manŇďuvre suffisantes est n√©cessaire pour √™tre en mesure de faire face √† des chocs macro√©conomiques ou financiers et aux besoins d’investissement public. Il suppose un effort collectif reposant sur la ma√ģtrise de la d√©pense coupl√©e √† la recherche d’une plus grande efficacit√© de celle-ci.

 

1. En application de l’article 15 de la loi organique n¬į 2012-1403 du 17 d√©cembre 2012 relative √† la programmation et √† la gouvernance des finances publiques, le Haut Conseil a √©t√© saisi par le Gouvernement le 21 octobre 2022 pour rendre un avis sur les pr√©visions macro√©conomiques associ√©es au 2e projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2022 et sur la coh√©rence de ce projet de loi avec la trajectoire pluriannuelle de solde structurel.
2. Afin d’appr√©cier le r√©alisme des pr√©visions macro√©conomiques associ√©es au projet de loi de finances rectificative, le Haut Conseil s’est fond√© sur les derni√®res statistiques disponibles et sur les informations communiqu√©es par le Gouvernement, dans sa saisine et dans les r√©ponses aux questionnaires que lui a adress√©s le Haut Conseil.
3. Le Haut Conseil regrette cependant que le Gouvernement lui ait demand√© de remettre son avis la veille de la publication des comptes nationaux du troisi√®me trimestre par l’INSEE. La prise en compte de ces r√©sultats lui aurait permis de mieux appr√©cier le r√©alisme des pr√©visions √©conomiques du Gouvernement.
4. Le Haut Conseil a proc√©d√©, comme le permet l’article 18 de la loi organique de 2012, aux auditions des repr√©sentants des administrations comp√©tentes (direction g√©n√©rale du Tr√©sor et direction du budget) √† la suite de la saisine.
5. Le Haut Conseil s’est √©galement appuy√© sur les travaux de l’INSEE, de la Banque de France, de Rexecode et de l’Observatoire fran√ßais des conjonctures √©conomiques (OFCE).

1. Les prévisions macroéconomiques pour 2022

1. Le scénario du Gouvernement

6. Selon la saisine du Gouvernement, ¬ę Le sc√©nario macro√©conomique sous-jacent au 2e PLFR pour 2022 n’est pas modifi√© par rapport √† celui sous-jacent au projet de loi de finances 2023, qui retenait une croissance du PIB de 2,7 % pour l’ann√©e 2022. Les informations nouvelles disponibles depuis la finalisation du PLF 2023 sont en effet coh√©rentes avec le sc√©nario macro√©conomique pour 2022.
7. L’inflation s’est √©tablie √† + 5,6 % en glissement annuel en septembre, le recul par rapport √† ao√Ľt (‚ąí 0,3 pt) refl√©tant un net ralentissement des prix de l’√©nergie, dans un contexte de reflux des prix du p√©trole et de renforcement de la remise carburant au 1er septembre. Le chiffre de septembre est coh√©rent avec le sc√©nario sous-jacent du PLF, qui tablait sur une inflation proche des 6 % jusqu’√† la fin de l’ann√©e 2022, pour une progression en moyenne annuelle de + 5,3 %. ¬Ľ

2. Appréciation du Haut Conseil

8. Pour 2022, le Gouvernement continue de pr√©voir une progression du PIB en volume de 2,7 %. Dans son avis sur le projet de lois de finances (PLF) et le projet de loi de financement de la s√©curit√© sociale (PLFSS) pour 2023, le Haut Conseil a estim√© que cette pr√©vision √©tait plausible au regard notamment de l’acquis de croissance sur les deux premiers trimestres ainsi qu’au vu des derni√®res pr√©visions de l’INSEE, de la Banque de France, des institutions financi√®res internationales et du consensus des √©conomistes.

Tableau 1. РLes prévisions de croissance du PIB de la France en 2022

 

Date de publication 2022
Banque de France 15 septembre 2,6
Rexecode 19 septembre 2,6
OCDE 26 septembre 2,6
Insee 6 octobre 2,6
Consensus Forecasts 10 octobre 2,5
FMI 11 octobre 2,5
OFCE 12 octobre 2,6
Gouvernement 21 octobre 2,7

 

Source : Projet de loi de finances rectificative pour 2022, Perspectives √©conomiques de l’OCDE de septembre 2022, Policy brief de l’OFCE d’octobre 2022, Projections macro√©conomiques de la Banque de France de septembre 2022, Perspectives de Rexecode de septembre 2022, Note de conjoncture de l’INSEE d’octobre 2022, Consensus Forecasts d’octobre 2022, Perspectives de l’√©conomie mondiale du FMI d’octobre 2022.

9. Les derni√®res enqu√™tes de conjoncture de l’INSEE et la Banque de France t√©moignent de la r√©silience de l’activit√© et laissent anticiper une poursuite de la croissance d’ici la fin de l’ann√©e, √† un rythme cependant mod√©r√©. Aussi, au regard de l’acquis de la croissance de l’√©conomie fran√ßaise √† la fin du deuxi√®me trimestre et avant la publication des comptes trimestriels, devant survenir apr√®s la r√©daction du pr√©sent avis, le Haut Conseil estime que la pr√©vision du Gouvernement demeure plausible.

Graphique 1. – Climat des affaires

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Source : INSEE.

10. Les risques de rupture des approvisionnements √©nerg√©tiques et un possible impact du rench√©rissement des prix du gaz et de l’√©lectricit√© sur la production industrielle constituent cependant des al√©as baissiers significatifs pour la croissance au quatri√®me trimestre, et donc celle de 2022.
11. Le Gouvernement pr√©voit toujours pour 2022 une hausse de l’indice des prix √† la consommation de 5,3 % en moyenne annuelle.
12. Depuis la pr√©sentation du PLF pour 2023 mi-septembre, les pressions inflationnistes ont l√©g√®rement faibli, dans un contexte de tassement de l’√©conomie mondiale. Le cours du Brent s’est stabilis√© autour de 90 dollars, un niveau plus faible que celui observ√© au cours des trois premiers trimestres (102 dollars en moyenne). Les prix du gaz et de l’√©lectricit√© ont √©galement nettement reflu√©.

Graphique 2. РPrix du pétrole (baril de Brent)

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Source : INSEE.

13. L’att√©nuation des tensions sur les cha√ģnes d’approvisionnement s’est poursuivie, comme le sugg√®rent le nouveau recul, en septembre, de l’indice Global Supply Chain Pressure Index construit par la Federal Reserve de New York et le repli, en octobre, des composantes relatives aux difficult√©s d’approvisionnement dans les enqu√™tes de conjoncture de l’INSEE.
14. Les difficult√©s de recrutement auraient cess√© de s’aggraver en octobre dans l’industrie manufacturi√®re et le b√Ętiment, d’apr√®s les enqu√™tes publi√©es par l’INSEE. Elles restent toutefois √† un niveau historiquement √©lev√© et continuent de s’accro√ģtre dans le secteur des services. Par ailleurs, la transmission des hausses de co√Ľts de production aux prix √† la consommation se poursuit, notamment aux prix des produits alimentaires, qui continuent d’augmenter fortement en septembre (+ 1,1 % sur un mois).
15. Dans ce contexte, la pr√©vision d’inflation du Gouvernement pour 2022 reste cr√©dible. Elle est proche des autres pr√©visions disponibles et coh√©rente avec l’acquis enregistr√© √† l’issue du mois de septembre, qui atteint 5,1 %. Cette pr√©vision reste toutefois d√©pendante de l’√©volution des prix √©nerg√©tiques, particuli√®rement volatils depuis le d√©but de la guerre en Ukraine et en recul marqu√© pour certains d’entre eux depuis mi-septembre (prix du gaz et de l’√©lectricit√©).

Tableau 2. – Pr√©visions d’inflation pour 2022 en moyenne annuelle en %

 

Date de publication 2022
Rexecode 9 septembre 5,3
Banque de France 14 septembre 5,2
Insee 6 octobre 5,2
Consensus Forecasts 10 octobre 5,4
OFCE 12 octobre 5,1
Gouvernement 21 octobre 5,3

 

Source : PLFR2 pour 2022, prévisions des organismes et instituts de conjoncture.

16. Le Gouvernement maintient sa pr√©vision d’une progression de la masse salariale des branches marchandes non agricoles de 8,6 % en 2022. Cette pr√©vision demeure plausible au vu des donn√©es mensuelles Urssaf sur juillet et ao√Ľt, parues depuis la r√©daction de l’avis du Haut Conseil sur le PLF pour 2023.

17. Le Haut Conseil consid√®re que les pr√©visions du Gouvernement de croissance (+ 2,7 %), d’inflation (+ 5,3 %) et de croissance de la masse salariale (+ 8,6 % dans les branches marchandes) pour 2022, inchang√©es par rapport √† celles du projet de loi de finances pour 2023, sont cr√©dibles au vu des informations dont il dispose au moment de la r√©daction du pr√©sent avis.
18. Le Haut Conseil regrette cependant que, contrairement √† la pratique des ann√©es pr√©c√©dentes, le calendrier de saisine le conduise √† rendre son avis la veille de la publication, par l’INSEE, des comptes nationaux pour le troisi√®me trimestre alors que ceux-ci auraient constitu√© un √©l√©ment d’information important pour appr√©cier les pr√©visions gouvernementales, conform√©ment au mandat confi√© au Haut Conseil par le l√©gislateur organique.

2. Les prévisions de recettes, de dépenses et de solde publics

1. Le scénario du Gouvernement

19. Selon la saisine du Gouvernement, ¬ę La pr√©vision de solde public pour 2022 s’√©tablit √† – 4,9 % du PIB, soit un niveau l√©g√®rement meilleur que dans le projet de loi de finances pour 2023 (PLF) ainsi que dans le Programme de stabilit√©, o√Ļ la pr√©vision s’√©tablissait √† – 5,0 %. Cette l√©g√®re am√©lioration serait due √† la fois aux informations nouvelles en recettes et en d√©pense depuis le d√©p√īt du PLF.
20. Par rapport au PLF 2023, une l√©g√®re plus-value serait enregistr√©e sur les recettes compte tenu des remont√©es comptables les plus r√©centes, due √† des r√©visions de la pr√©vision concernant notamment (i) les pr√©l√®vements sociaux sur le capital, du fait d’une √©volution des plus-values mobili√®res dynamique, (ii) des droits de mutation √† titre on√©reux, en raison de la bonne tenue des remont√©es comptables et (iii) de l’imp√īt sur le revenu, compte tenu des derni√®res informations fiscales disponibles sur le pr√©l√®vement √† la source et la troisi√®me √©mission. A l’inverse, la pr√©vision des recettes de TVA est revue en baisse, en raison notamment de remont√©es comptables moins dynamiques qu’attendu en ao√Ľt et en septembre.
21. Les derni√®res informations disponibles sur la d√©pense contribuent √©galement √† am√©liorer le solde public. En particulier, la d√©pense publique serait l√©g√®rement r√©vis√©e √† la baisse par rapport √† la pr√©vision pour 2022 sous-jacente au PLF pour 2023 du fait notamment du sch√©ma de fin de gestion sur les cr√©dits du budget de l’Etat et d’une r√©vision √† la baisse du PSR UE. A l’inverse, les d√©penses de relance, nettes des financements europ√©ens, seraient plus dynamiques en 2022 que pr√©vu lors du PLF pour 2023. ¬Ľ

2. Appréciation du Haut Conseil

22. Le Haut Conseil s’est attach√© √† appr√©cier le r√©alisme des pr√©visions de recettes, de d√©penses et de solde publics sur la base des informations dont il dispose.

a) Les recettes

23. Selon le Gouvernement, les recettes des pr√©l√®vements obligatoires atteindraient 1 194,9 Md‚ā¨ en 2022, en hausse de 7,9 % par rapport √† 2021, soit une croissance sensiblement sup√©rieure √† celle de la valeur du PIB (+ 5,6 %). Le ratio de pr√©l√®vements obligatoires augmenterait ainsi de 0,9 point par rapport √† 2021, pour atteindre 45,2 points de PIB en 2022.
24. Le montant des pr√©l√®vements obligatoires a √©t√© l√©g√®rement r√©vis√© √† la hausse dans le 2e PLFR, √† hauteur de 0,8 Md‚ā¨, par rapport √† celui affich√© dans le PLF pour 2023.
25. Ce surcro√ģt provient notamment d’une r√©vision √† la hausse (+ 1,3 Md‚ā¨) des revenus des pr√©l√®vements sociaux sur le capital, li√©e principalement √† une progression des plus-values mobili√®res de 2021 plus importante qu’escompt√© en septembre.
26. Les recettes d’imp√īt sur le revenu (IR) seraient aussi l√©g√®rement sup√©rieures (+ 0,6 Md‚ā¨) √† la pr√©vision inscrite dans le PLF pour 2023. La croissance de l’IR serait de 11,1 % en 2022, un chiffre plausible au vu des donn√©es sur les neuf premiers mois et des derni√®res informations communiqu√©es par l’administration fiscale.
27. Comme le Haut Conseil le soulignait dans son avis sur le PLF pour 2023, la pr√©vision initiale de baisse de 3,9 % des droits de mutation √† titre on√©reux (DMTO) en 2022 supposait une diminution marqu√©e des encaissements au deuxi√®me semestre qui ne s’est pour l’instant pas mat√©rialis√©e. Les donn√©es disponibles jusqu’au mois de septembre indiquent en effet une hausse de 5,0 % sur les neuf premiers mois par rapport √† 2021. Le Gouvernement anticipe √† pr√©sent une l√©g√®re progression des recettes en 2022 (+ 0,1 Md‚ā¨, soit + 0,5 % par rapport √† 2021). La pr√©vision du Gouvernement implique toutefois un infl√©chissement prononc√© du montant des transactions sur les trois derniers mois. Elle appara√ģt de ce fait encore basse.
28. A l’inverse, les recettes de TVA, dont la croissance exc√©dait jusque-l√† celle estim√©e des emplois taxables, ont √©t√© d√©cevantes en ao√Ľt et en septembre. Le Gouvernement a ainsi ramen√© sa pr√©vision de croissance des recettes √† 9,0 % en 2022, soit – 1,9 Md‚ā¨ par rapport au montant affich√© dans le PLF pour 2023. Cette pr√©vision appara√ģt plausible, en coh√©rence avec la croissance attendue des emplois taxables (+ 9,4 %).
29. Le Gouvernement n’a pas modifi√© sa pr√©vision de recettes d’imp√īt sur les soci√©t√©s. Comme tous les ans, les al√©as portant sur cette pr√©vision sont importants, du fait du rendement, par nature incertain, du ¬ę cinqui√®me acompte ¬Ľ vers√© en d√©cembre.

Graphique n¬į 3. – Ratio de pr√©l√®vements obligatoires (en points de PIB)

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Source : INSEE, prévision du Gouvernement.

30. Les financements europ√©ens au titre de la facilit√© europ√©enne pour la relance et la r√©silience (11,6 Md‚ā¨ pr√©vus au titre de 2022 par le Gouvernement ) sont conditionn√©s, entre autres, √† l’atteinte de certains jalons et cibles, et en particulier l’adoption d’une loi de programmation des finances publiques. Le risque qu’une partie de ces fonds ne soient finalement pas vers√©s au titre de l’ann√©e 2022 ne peut donc √™tre totalement √©cart√©.
31. Les autres prévisions de prélèvements obligatoires demeurent inchangées par rapport au PLF pour 2023 et les dernières informations disponibles ne conduisent pas à les remettre en cause.
32. Le Gouvernement maintient en particulier sa pr√©vision d’un surcro√ģt de pr√©l√®vements obligatoires de 9,6 Md‚ā¨ d√Ľ au classement en recettes des charges de service public de l’√©nergie. Les pr√©l√®vements obligatoires sont en effet accrus du reversement effectu√© par les op√©rateurs en raison de prix de march√© d√©sormais sup√©rieurs aux prix de r√©f√©rence, qui, en temps normal, permettent d’assurer la rentabilit√© de la production d’√©nergies renouvelables. D’importantes incertitudes entourent toutefois le montant de ces recettes, tributaires de l’√©volution des prix de l’√©nergie au cours des prochains mois.
33. Le Haut Conseil estime que la pr√©vision de pr√©l√®vements obligatoires pour 2022 ainsi ajust√©e est plausible. Une grande incertitude subsiste toutefois sur l’ampleur des recettes au titre du service public de l’√©nergie, tr√®s d√©pendantes des √©volutions, par nature incertaines, des prix de l’√©nergie d’ici la fin de l’ann√©e, et dans une moindre mesure, sur le rendement du ¬ę cinqui√®me acompte ¬Ľ de l’imp√īt sur les soci√©t√©s. Le risque qu’une partie des fonds europ√©ens au titre de la facilit√© europ√©enne pour la relance et la r√©silience ne soient finalement pas vers√©s au titre de 2022 ne peut enfin √™tre totalement √©cart√©.

b) Les dépenses

34. Les d√©penses publiques (hors cr√©dits d’imp√īts) augmenteraient en 2022 de 4,1 % en valeur, soit une l√©g√®re r√©vision √† la baisse (- 0,9 Md‚ā¨) par rapport √† la pr√©vision de 4,2 % du PLF pour 2023. En volume, elles reculeraient de 1,2 % corrig√©es de l’√©volution des prix √† la consommation hors tabac, mais progresseraient de 1,3 % corrig√©es du d√©flateur du PIB, pertinent pour l’analyse des finances publiques (1). La d√©pense publique devrait atteindre 57,6 points de PIB en 2022, soit un niveau tr√®s sup√©rieur √† celui atteint avant la crise sanitaire (53,8 points en 2019).
35. En excluant les d√©penses exceptionnelles de soutien face aux crises sanitaire et √©nerg√©tique et les d√©penses de relance, la d√©pense publique, d√©flat√©e par l’indice des prix √† la consommation hors tabac (2), progresserait de 0,8 % en volume, mais de 3,4 % d√©flat√©e par les prix du PIB.

Graphique n¬į 4. – Poids des d√©penses publiques dans le PIB

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Source : INSEE, prévision du Gouvernement.

36. Cet ajustement des pr√©visions de d√©pense publique s’explique par celui des d√©penses de l’Etat. En effet, le surcro√ģt de d√©penses li√©es au plan de relance (+ 2,1 Md‚ā¨) serait plus que compens√© par la r√©vision √† la baisse des cr√©dits dans le cadre du sch√©ma de fin de gestion (- 1,8 Md‚ā¨), en raison notamment du moindre co√Ľt de la sinistralit√© des pr√™ts garantis par l’Etat (- 0,7 Md‚ā¨), par de moindres versements √† l’Union europ√©enne (- 0,7 Md‚ā¨) et par le co√Ľt plus faible qu’anticip√© de la constitution du stock de s√©curit√© de gaz (- 0,7 Md‚ā¨). L’√©conomie sur les versements √† l’Union europ√©enne pourrait toutefois se r√©v√©ler moins forte que pr√©vu si de nouvelles aides de l’Union europ√©enne √† l’Ukraine, en cours de discussion, venaient √† √™tre d√©cid√©es et effectu√©es avant la fin de l’ann√©e. Par ailleurs, l’√©volution des prix du gaz fait toujours peser des risques, √† la hausse comme √† la baisse, sur les d√©penses.
37. La pr√©vision de d√©penses des collectivit√©s territoriales et des administrations de s√©curit√© sociale, inchang√©e depuis le PLF pour 2023, est coh√©rente avec les informations disponibles. Comme mentionn√© dans l’avis du 14 octobre du comit√© d’alerte de l’Ondam, une forte reprise du nombre de contaminations au Covid, risque non av√©r√© √† ce stade, pourrait toutefois entra√ģner un d√©passement de l’Ondam sup√©rieur √† celui envisag√© dans la pr√©vision du Gouvernement.
38. Le Haut Conseil estime que la nouvelle pr√©vision de d√©penses publiques pour 2022 est raisonnable. Des incertitudes continuent d’affecter la pr√©vision de d√©penses au titre du bouclier tarifaire sur le gaz et celle de d√©penses de sant√© ainsi que, comme √† l’accoutum√©e en cette p√©riode de l’ann√©e, celles de d√©penses locales, en particulier l’investissement dont une part importante des enregistrements comptable n’a pas encore √©t√© effectu√©e.

c) Le solde public

39. Selon le Gouvernement, le solde public s’√©tablirait √† – 4,9 points de PIB, en l√©g√®re am√©lioration par rapport √† la pr√©vision du PLF pour 2023 (- 5,0 points de PIB). Compte tenu des √©l√©ments d’appr√©ciation ci-dessus en recettes et en d√©penses, la pr√©vision de solde du Gouvernement est plausible.
40. L’am√©lioration du solde public entre 2021 (- 6,5 points de PIB) et 2022 r√©sulte du dynamisme des recettes et non d’un effort de ma√ģtrise des d√©penses publiques. L’extinction des mesures d’urgence li√©es √† la crise sanitaire est ainsi plus que compens√©e par des d√©penses nouvelles pour lutter contre l’inflation et la hausse des prix de l’√©nergie.
41. La pr√©vision du Gouvernement d’un solde public pour 2022 de – 4,9 points de PIB est plausible.

3. La cohérence avec la trajectoire pluriannuelle de solde structurel

1. Le scénario du Gouvernement

42. Selon la saisine du Gouvernement, ¬ę En suivant le cadre potentiel et la m√©thodologie de calcul du solde structurel pr√©vus dans la loi de programmation de finances publiques 2018-2022 du 22 janvier 2018, le solde structurel s’√©tablirait √† – 3,6 % du PIB potentiel en 2022. En utilisant le cadre potentiel et la m√©thodologie de calcul du solde structurel pr√©vus dans le projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027 d√©pos√© au Parlement le 26 septembre 2022, le solde structurel s’√©tablirait √† – 4,2 % du PIB potentiel en 2022, comme au PLF pour 2023. ¬Ľ

2. Appréciation du Haut Conseil

43. Selon le Gouvernement, le solde structurel (3) s’√©tablirait √† – 3,6 points de PIB en 2022, apr√®s – 4,5 points en 2021. Ce niveau de solde structurel en 2022 est tr√®s √©loign√© de ceux pr√©vus par la LPFP pour 2018-2022, mais la trajectoire de r√©f√©rence de la LPFP est devenue obsol√®te suite √† la crise sanitaire. En 2022, le d√©ficit structurel estim√© serait ainsi sup√©rieur de 2,8 points √† celui pr√©vu dans la LPFP 2018-2022, soit un √©cart ¬ę important ¬Ľ au sens de la loi organique de d√©cembre 2012.
44. Toutefois, le Haut Conseil a constat√©, en mars 2020, que les ¬ę conditions (‚Ķ) pour la d√©finition des circonstances exceptionnelles ¬Ľ √©taient r√©unies, conform√©ment √† l’article 23 de la loi organique de 2012 relative √† la programmation et √† la gouvernance des finances publiques. De m√™me, la Commission europ√©enne a d√©clench√© en mars 2020 la clause d√©rogatoire g√©n√©rale du Pacte de stabilit√© et de croissance, qui permet aux Etats membres de s’√©carter, temporairement, de la trajectoire d’ajustement vers l’objectif de moyen terme, et √† condition de ne pas mettre en p√©ril la viabilit√© budg√©taire √† moyen terme.
45. La clause des circonstances exceptionnelles (comme la clause d√©rogatoire g√©n√©rale) est toujours en vigueur. En application de l’article 23 de la loi organique, le Haut Conseil devra en tenir compte dans son avis sur la loi de r√®glement de 2022.

Tableau n¬į 3. – D√©composition du solde public pr√©sent√© par le Gouvernement (cadre potentiel de la LPFP 2018-2022)

 

En points de PIB PLFR n¬į 2
pour 2022 (octobre 2022)
LPFP (janvier 2018) √Čcart
2021 2022 2021 2022 2021 2022
Solde public -6,5 -4,9 -0,9 -0,3 -5,6 -4,6
Composante conjoncturelle -2,0 -1,2 0,3 0,6 -2,3 -1,7
Mesures ponctuelles et temporaires -0,1 -0,1 0,0 0,0 -0,1 -0,1
Solde structurel -4,5 -3,6 -1,2 -0,8 -3,3 -2,8

 

Note : les chiffres étant arrondis au dixième, il peut en résulter de légers écarts dans le résultat des opérations.
Source : Projet de loi de finances rectificative n¬į 2 pour 2022, loi de programmation de janvier 2018.

46. Avec le nouveau cadre potentiel propos√© par le Gouvernement dans son projet de loi de programmation des finances publiques pour 2023-2027, le solde structurel s’√©tablirait √† – 4,2 points de PIB potentiel en 2022. Cette nouvelle estimation se fonde sur une r√©√©valuation du PIB potentiel, plus bas du fait de la crise sanitaire (de ¬ĺ de point de PIB selon le Gouvernement). La composante structurelle du d√©ficit public est en cons√©quence estim√©e plus importante. L’√©cart √† l’objectif de moyen terme de la France (fix√© √† – 0,4 point de PIB dans la LPFP 2018-2022 et dans le projet de LPFP 2023-2027) est √©galement plus √©lev√©.
47. L’ajustement structurel, c’est-√†-dire la variation du solde structurel par rapport √† 2021, serait de + 0,9 point de PIB quelle que soit la trajectoire de PIB potentiel retenue. Cette am√©lioration nette du solde structurel r√©sulte exclusivement de l’impact favorable de l’√©lasticit√© des pr√©l√®vements obligatoires √† la croissance. L’effort structurel, qui refl√®te mieux l’action du Gouvernement, est m√™me l√©g√®rement n√©gatif, et ce, en d√©pit de l’extinction des mesures d’urgence li√©es √† la crise sanitaire dont le co√Ľt diminue de 62 Md‚ā¨ en 2021 √† 15 Md‚ā¨ en 2022.
48. Comme dans le PLF pour 2023, le ratio de la dette publique au PIB passerait de 112,8 points de PIB en 2021 √† 111,5 points en 2022, en baisse de 1,3 point. Cette diminution du ratio de dette ne r√©sulte pas d’un effort de consolidation des comptes publics – puisque le d√©ficit, bien qu’en diminution par rapport √† 2021, reste √©lev√© (4,9 points de PIB) – mais de la croissance √©conomique solide du PIB en 2022, sup√©rieure √† la croissance potentielle, et d’une diminution de la tr√©sorerie de l’Etat.

Graphique n¬į 5. – Trajectoire de dette publique (en points de PIB)

Vous pouvez consulter l’int√©gralit√© du texte avec ses images √† partir de l’extrait du Journal officiel √©lectronique authentifi√© accessible en bas de page

Source : INSEE, prévision du Gouvernement.

49. Le solde structurel s’√©tablirait √† – 3,6 points de PIB en retenant le niveau de PIB potentiel de la LPFP 2018-2022, aujourd’hui obsol√®te, et √† – 4,2 points de PIB en retenant les nouvelles estimations de PIB potentiel du Gouvernement, pr√©sent√©es dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour 2023-2027. L’√©cart pour 2022 avec le solde stucturel pr√©vu par la LPFP 2018-2022 (- 0,8 point de PIB), comme avec l’objectif de moyen terme que s’est donn√© la France (- 0,4 point de PIB), serait ainsi √©lev√©. Ces √©carts ne traduisent pas seulement l’impact de la crise sanitaire sur le PIB potentiel et sur certaines d√©penses ainsi que l’effet de la crise √©nerg√©tique sur celles-ci, mais aussi une hausse de certaines d√©penses non directement li√©es √† ces crises.
50. Le ratio de la dette publique au PIB serait en baisse de 1,3 point en 2022, gr√Ęce √† la croissance √©conomique encore forte de 2022 qui influe sur le d√©nominateur et √† une diminution de la tr√©sorerie de l’Etat qui r√©duit le besoin d’√©mission de nouvelle dette. La France figurera pourtant toujours en 2022 parmi les pays les plus endett√©s de la zone euro. Le Haut Conseil rappelle que le retour √† des niveaux de dette garantissant √† la France de disposer de marges de manŇďuvre suffisantes est n√©cessaire pour √™tre en mesure de faire face √† des chocs macro√©conomiques ou financiers et aux besoins d’investissement public. Il suppose un effort collectif reposant sur la ma√ģtrise de la d√©pense coupl√©e √† la recherche d’une plus grande efficacit√© de celle-ci.

Le pr√©sent avis sera publi√© au Journal officiel de la R√©publique fran√ßaise et joint au projet de loi de finances rectificative pour 2022 lors de son d√©p√īt √† l’Assembl√©e nationale.

Annexe

ANNEXE 1
PROJET D’ARTICLE LIMINAIRE
Pr√©vision de solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques pour l’ann√©e 2022

La pr√©vision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques pour 2022 s’√©tablit comme suit :
(En points de produit intérieur brut) (*) Cadre potentiel LPFP 2018-2022

 

Exécution 2021 Prévision 2022
Solde structurel (1) -4,5 -3,6
Solde conjoncturel (2) -2,0 -1,2
Mesures exceptionnelles et temporaires (3) -0,1 -0,1
Solde effectif (1 + 2 + 3) -6,5 -4,9

 

(*) Les montants figurant dans le pr√©sent tableau sont arrondis au dixi√®me de point le plus proche ; il r√©sulte de l’application de ce principe que le montant arrondi du solde effectif peut ne pas √™tre √©gal √† la somme des montants entrant dans son calcul.

Exposé des motifs

La pr√©vision de solde public pour 2022 s’√©tablit √† – 4,9 % du PIB, soit un niveau l√©g√®rement meilleur que dans le projet de loi de finances pour 2023 (PLF) ainsi que dans le Programme de stabilit√©, o√Ļ la pr√©vision s’√©tablissait √† – 5,0 %. Cette l√©g√®re am√©lioration serait due √† la fois aux informations nouvelles en recettes et en d√©penses depuis le d√©p√īt du PLF. Les hypoth√®ses macro√©conomiques sont quant √† elles inchang√©es par rapport au PLF : une croissance de l’activit√© de + 2,7 % en volume reste anticip√©e pour 2022.
En suivant le cadre potentiel et la m√©thodologie de calcul du solde structurel pr√©vus dans la loi de programmation de finances publiques 2018-2022 du 22 janvier 2018, le solde structurel s’√©tablirait √† – 3,6 % du PIB potentiel en 2022. En utilisant le cadre potentiel et la m√©thodologie de calcul du solde structurel pr√©vus dans le projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027 d√©pos√© √† au Parlement le 26 septembre 2022, le solde structurel s’√©tablirait √† – 4,2 % du PIB potentiel en 2022, comme au PLF pour 2023.
Par rapport au PLF 2023, une l√©g√®re plus-value serait enregistr√©e sur les recettes compte tenu des remont√©es comptables les plus r√©centes, due √† des r√©visions de la pr√©vision concernant notamment (i) les pr√©l√®vements sociaux sur le capital, du fait d’une √©volution des plus-values mobili√®res dynamique, (ii) des droits de mutation √† titre on√©reux, en raison de la bonne tenue des remont√©es comptables et (iii) de l’imp√īt sur le revenu, compte tenu des derni√®res informations fiscales disponibles sur le pr√©l√®vement √† la source et la troisi√®me √©mission. A l’inverse, la pr√©vision des recettes de TVA est revue en baisse, en raison notamment de remont√©es comptables moins dynamiques qu’attendu en ao√Ľt et en septembre.
Les derni√®res informations disponibles sur la d√©pense contribuent √©galement √† am√©liorer le solde public. En particulier, la d√©pense publique serait l√©g√®rement r√©vis√©e √† la baisse par rapport √† la pr√©vision pour 2022 sous-jacente au PLF pour 2023 du fait notamment du sch√©ma de fin de gestion sur les cr√©dits du budget de l’Etat et d’une r√©vision √† la baisse du PSR UE. A l’inverse, les d√©penses de relance, nettes des financements europ√©ens, seraient plus dynamiques en 2022 que pr√©vu lors du PLF pour 2023.

ANNEXE 2
LES MODALIT√ČS D’ESTIMATION DU SOLDE STRUCTUREL DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

Le calcul du solde structurel
Pour apprécier la trajectoire des finances publiques, il est usuel de considérer le solde structurel, qui correspond au solde public corrigé des effets directs du cycle économique ainsi que des évènements exceptionnels. Le solde public est ainsi séparé en deux composantes :

– une composante conjoncturelle qui repr√©sente l’impact du cycle √©conomique sur les d√©penses et les recettes de l’ensemble des administrations publiques ;
– une composante structurelle correspondant √† ce que serait le solde public si l’√©conomie se situait √† son niveau potentiel.

L’identification des composantes conjoncturelle et structurelle du d√©ficit public repose fondamentalement sur l’estimation du PIB potentiel. Ce dernier repr√©sente le niveau de production que l’√©conomie peut soutenir durablement sans faire appara√ģtre de tension sur les facteurs de production capital et travail.
Concr√®tement, l’identification s’op√®re en calculant les parts conjoncturelles des recettes et des d√©penses publiques. Celles-ci sont √©valu√©es de la mani√®re suivante :

– du c√īt√© des recettes, seuls les pr√©l√®vements obligatoires sont suppos√©s cycliques. Le niveau conjoncturel de l’imp√īt sur le revenu, de l’imp√īt sur les soci√©t√©s, des cotisations de s√©curit√© sociale et des autres pr√©l√®vements obligatoires, est calcul√© s√©par√©ment √† partir des effets de l’√©cart de production sur ces imp√īts (4) ;
– du c√īt√© des d√©penses, seules les d√©penses d’indemnisation du ch√īmage sont consid√©r√©es d√©pendre de la conjoncture (5). La part conjoncturelle est estim√©e comme pour les recettes, √† partir des effets sur ces d√©penses de l’√©cart de production.

On calcule ainsi la composante conjoncturelle du déficit. Cette composante est déduite du solde effectif pour obtenir une estimation du solde structurel.
Une ultime correction est op√©r√©e sur le solde structurel afin d’exclure certains √©v√©nements ou mesures qui, du fait de leur caract√®re exceptionnel, n’ont pas d’impact p√©renne sur le solde public. √Ä l’origine, cet ajustement a √©t√© introduit afin de neutraliser l’effet de la vente des licences UMTS √† la fin des ann√©es 1990 et les diverses soultes per√ßues par l’Etat (IEG, La Poste, France T√©l√©com) qui ont contribu√© √† augmenter les recettes de mani√®re exceptionnelle. Il n’existe toutefois pas de d√©finition pr√©cise des mesures exceptionnelles et leur identification rel√®ve en partie de l’interpr√©tation. Tout en soulignant que le caract√®re ponctuel et temporaire des mesures doit √™tre appr√©ci√© au cas par cas, le Gouvernement propose un ensemble de crit√®res permettant de mieux appr√©hender la notion dans une annexe √† la loi de programmation.
La composition de l’ajustement structurel
La variation du solde structurel d’une ann√©e sur l’autre est appel√©e ¬ę ajustement structurel ¬Ľ.
Pour analyser l’orientation de la politique budg√©taire, la variation du solde structurel peut se d√©composer de la mani√®re suivante :

– l’effort structurel, qui mesure la part de l’ajustement structurel imputable √† des facteurs ¬ę discr√©tionnaires ¬Ľ, c’est-√†-dire ma√ģtrisables par les d√©cideurs publics :
– l’effort en d√©pense, qui compare le taux de croissance de la d√©pense publique en volume (d√©flat√©e avec le prix de PIB) √† la croissance potentielle de l’√©conomie. Il contribue √† un ajustement structurel positif d√®s lors que les d√©penses augmentent moins vite que le PIB potentiel ;
Рle quantum de mesures nouvelles en prélèvements obligatoires ;
– la part ¬ę non discr√©tionnaire ¬Ľ de l’ajustement structurel, qui tient compte :
Рdes effets liés aux variations des élasticités des recettes : la composante conjoncturelle étant calculée avec des élasticités moyennes, le solde structurel inclut les fluctuations éventuelles des élasticités une année donnée si celles-ci diffèrent de leur moyenne de longue période ;
– de l’√©volution des recettes hors pr√©l√®vements obligatoires.

(4) Cet effet est √©valu√© √† partir des ¬ę √©lasticit√©s ¬Ľ moyennes de chaque cat√©gorie d’imp√īt vis-√†-vis de l’√©cart de production. Les √©lasticit√©s retenues sont celles estim√©es par l’OCDE.
(5) S’agissant des autres d√©penses, soit elles sont de nature discr√©tionnaire, soit aucun lien avec la conjoncture ne peut √™tre mis en √©vidence de fa√ßon claire et fiable.

ANNEXE 3
LA CLAUSE D√ČROGATOIRE DU PACTE DE STABILIT√Č ET DE CROISSANCE

En mars 2020, l’√©pid√©mie de Covid-19 a conduit √† l’entr√©e en vigueur de la ¬ę clause d√©rogatoire g√©n√©rale ¬Ľ du Pacte de stabilit√© et de croissance, √† l’initiative de la Commission europ√©enne.
Introduite en 2011 dans le cadre de la r√©forme du Pacte de stabilit√© et de croissance, la clause d√©rogatoire g√©n√©rale peut √™tre activ√©e dans le cas ¬ę d’une circonstance inhabituelle ind√©pendante de la volont√© de l’Etat membre concern√© ayant des effets sensibles sur la situation financi√®re des administrations publiques ou en p√©riode de grave r√©cession √©conomique affectant la zone euro ou l’ensemble de l’Union ¬Ľ (6). Dans le cas du volet pr√©ventif du Pacte de stabilit√© et de croissance, les Etats sont ¬ę autoris√©s, √† s’√©carter temporairement de la trajectoire d’ajustement en vue de la r√©alisation de l’objectif budg√©taire √† moyen terme [‚Ķ] √† condition de ne pas mettre en p√©ril la viabilit√© budg√©taire √† moyen terme (7) ¬Ľ. Par ailleurs, dans le cadre du volet correctif du Pacte (8), la clause permet au Conseil de l’Union europ√©enne de recommander une trajectoire r√©vis√©e √† un Etat membre.
Ainsi, depuis 2020, la Commission a continu√© d’examiner la situation budg√©taire des Etats membres au regard des crit√®res de d√©ficit et de dette dans le cadre des proc√©dures de surveillance du Pacte de stabilit√© et de croissance. Elle a notamment adopt√© en mai 2022 un rapport concernant 18 Etats membres, dont la France, au titre de l’article 126(3) du Trait√© sur le fonctionnement de l’Union europ√©enne, mais n’a pas, pour autant, ouvert de proc√©dure pour d√©ficit excessif.
Alors que la Commission anticipait encore en mars 2022 que la clause d√©rogatoire g√©n√©rale pourrait √™tre d√©sactiv√©e en 2023, elle a finalement d√©cid√© sa prolongation pour une ann√©e suppl√©mentaire dans sa communication du 23 mai 2022 dans le cadre du semestre europ√©en. La clause serait ainsi d√©sactiv√©e en 2024. La Commission soulignait que le contexte de guerre en Europe, l’augmentation des prix de l’√©nergie et les perturbations persistantes des cha√ģnes d’approvisionnement n’avaient pas permis un retour √† la normale de l’√©conomie europ√©enne, la situation √©conomique restant marqu√©e par une incertitude √©lev√©e, des risques baissiers importants, et par la n√©cessit√© pour les Etats membres d’adopter, si besoin, des mesures budg√©taires pour r√©pondre aux cons√©quences √©conomiques de la guerre en Ukraine. Toutefois, la Commission a indiqu√© qu’elle r√©examinerait d√®s l’automne 2022 la possibilit√© d’ouvrir de proc√©dures pour d√©ficit excessif sur les r√©sultats de 2021 et au printemps 2023 sur les r√©sultats de 2022.
La Commission devrait formuler prochainement ses orientations sur les modifications éventuelles à apporter aux règles de gouvernance économique européenne.

(6) Article 5 du r√®glement n¬į 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997.
(7) Article 6 du r√®glement n¬į 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997.
(8) Article 3 et 5 du r√®glement (CE) n¬į 1467/97 du 7 juillet 1997.

Date et signature(s)

Fait à Paris, le 27 octobre 2022.

Pour le Haut Conseil des finances publiques :
Le premier président de la Cour des comptes, président du Haut Conseil des finances publiques,
P. Moscovici

(1) La valeur du PIB, qui mesure la richesse produite, est un d√©terminant essentiel de la capacit√© d’un pays √† rembourser ses dettes.
(2) Déflateur utilisé par le Gouvernement.
(3) Voir annexe 2 pour une définition des concepts utilisés dans cette partie.